「京都府消費生活安全条例の改正等を求める意見書」（2019年6月27日）
２０１９年（令和元年）６月２７日
京都府知事 西 脇 隆 俊 殿
京都弁護士会会長 三 野 岳 彦
京都府消費生活安全条例の改正等を求める意見書
第１ 意見の趣旨
１ 京都府は、消費者契約法の２０１６年（平成２８年）及び２０１８年（平成３０年）の改正によって新たに規定された、意思表示の取消事由及び契約条項の無効原因を、京都府消費生活安全条例上の「不当な取引行為」と位置付けるよう同条例を改正すべきである。
２ 京都府は、特定商取引法の近時の改正によって新たに規定された規制内容を含め、同法と比較して京都府消費生活安全条例の規制が不十分な部分について、同条例の見直しをすべきである。
３ 京都府は、訪問勧誘について、消費者が玄関やマンションの入り口等に「セールスお断り」又は「訪問販売お断り」のステッカー（いわゆる「訪問販売お断りステッカー」）を貼付することが、京都府消費生活安全条例上の勧誘を拒絶する旨の意思表示に該当することを、同条例の文言上明らかにすべきである。
４ 京都府は、電話勧誘について、電話勧誘を断る旨の自動応答装置による応答が、京都府消費生活安全条例上の勧誘を拒絶する旨の意思表示に該当することを、同条例の文言上明らかにすべきである。
第２ 意見の理由
１ 京都府消費生活安全条例（以下「本条例」という。）の改正等の必要性
本条例は、２００７年（平成１９年）３月１６日に改正され、同年７月１日に施行された。この改正から既に１０年以上が経過しているが、この間には、消費者の権利・利益の擁護に関する重要な法律の改正や他の地方公共団体等で消費生活に関する条例の改正等がなされている。
本条例は、「府民の消費生活の安定及び向上を図るための基本理念を定め、府、事業者、消費者等の果たすべき責務及び役割を明らかにするとともに、府が実施する施策について必要な事項を定めることにより、事業者と消費者の健全な関係の構築を図り、もって府民の安心・安全な消費生活を実現する」ことを目的としており（本条例前文）、本条例の前回改正以降に改正された法律や他の地方公共団体等の新たな条例等が求める消費生活に関するルール等を取り込み、京都府民の安心・安全な消費生活を実現することに、より寄与できる内容に改正する必要がある。
２ 消費者契約法の改正への対応
（１）条例と法のずれ
本条例は、不当な取引行為を禁止規範として定め、これに対する違反について、行政指導や事業者名の公表等を規定している。そして、本条例の不当な取引行為の内容は、消費者契約法で規制されている行為等を含んでいる。
消費者契約法は、２０１６年（平成２８年）に、消費者契約法の一部を改正する法律（平成２８年法律第６１号）によって改正され、平成２９年（２０１７年）６月３日から施行されている。同法は、２０１８年（平成３０年）に、消費者契約法の一部を改正する法律（平成３０年法律第５４号）によってさらに改正され、２０１９年（令和元年）６月１５日から施行された。
これら改正により、意思表示の取消事由としては、過量な内容の契約（同法４条４項）、社会生活上の経験不足を不当に利用して不安をあおる告知によって意思表示をさせた場合（同法４条３項３号）、社会生活上の経験不足を不当に利用して恋愛感情等に乗じ、人間関係を濫用して意思表示をさせた場合（同４号）、加齢等による判断力の低下を不当に利用して意思表示をさせた場合（同５号）、霊感等による知見を用いて不安をあおる告知によって意思表示をさせた場合（同６号）、事業者が契約締結前に債務の内容を実施する等して意思表示をさせた場合（同７号及び８号）が新設された。また、不利益事実の不告知については、事業者が重要事項について消費者の不利益となる事実を故意に告げなかった場合のほか、重過失により告げなかった場合も含まれることとなった（同法４条２項）。
契約条項の無効原因には、消費者の解除権を放棄させ又は事業者に解除権の有無を決定できる権限を付与する条項（同法８条の２）、事業者に責任の有無を決定する権限を付与する条項（同法８条１号）、消費者が後見開始等の審判を受けたことのみを理由とする解除条項（同法８条の３）が規定された。
法改正が立て続けに行われたが、その後に本条例の見直しはなされていないため、本条例には、これらの法と平仄があっていない部分が少なからず存在する。
例えば、消費者契約法の不利益事実の不告知に相当する本条例１５条１号は「消費者に商品等に関する重要な情報を故意に提供せず、……（中略）……契約の締結を勧誘し、又は契約を締結させる行為」と規定しているが、消費者契約法では、故意だけなく重過失も含まれている。他にも、消費者契約法４条３項３号に相当する本条例１５条１号別表（第２条関係）１６号は、不安をあおる対象として明記されているものが消費者契約法より少ないし、消費者契約法４条３項６号乃至８号については、本条例に対応する規定が存在しない。
（２）問題性
消費者契約法は、民事ルールであり、消費者契約法に違反する勧誘及び契約条項を用いている事業者に対し、京都府が消費者契約法違反を理由に行政的措置をすることはできない。
他方、本条例に違反する行為については、行政指導等が行える。現状、消費者契約法違反の行為の多くは、本条例によって捕捉できているが、消費者契約法が改正されたために、本条例が追いついていない部分がある。京都府は、このような部分については、消費者契約法違反であるにもかかわらず、監督的役割を果たせないこととなり、妥当ではない。
従って、本条例は改正された消費者契約法の規範に合うように早期に見直される必要がある。
３ 特定商取引法の改正等への対応
特定商取引に関する法律（以下「特定商取引法」という。）は、２０１６年（平成２８年）に、特定商取引に関する法律の一部を改正する法律（平成２８年法律第６０号）によって改正され、これは２０１７年（平成２９年）１２月１日から施行されている。
この改正により、アポイントメントセールスの来訪要請手段の追加（同法２条１項２号、同法施行規則１１条の２）、指定権利制を廃して特定権利制に改めることによる同法の規制対象の拡大（同法２条４項）、取消権の行使期間の伸長（同法９条の３第４項、２４条の３第２項等）、承諾のない消費者に対するファクシミリ広告の禁止（同法１２条の５第１項）、電話勧誘販売における過量販売規制の導入（同法２４条の２）等が規定された。
特定商取引法と本条例を比較した場合、例えば、アポイントメントセールスの来訪要請手段にいわゆるＳＮＳのメッセージ機能等が含まれていることは明確とはいえず（本条例施行規則別表１（１３）参照）、近時の改正による規定ではないが、訪問購入に関する不招請勧誘禁止規定はない（同別表１（１５）参照）。また、特定商取引法上で重要な規定である訪問販売における書面交付義務も、本条例には規定がない。
特定商取引法についても消費者契約法と同様、本条例は特定商取引法の規範に合うように早期に見直される必要がある。
４ 不招請勧誘規制の必要性
（１）不招請勧誘と消費者被害
ア 不招請勧誘とは、消費者からの要請がないにもかかわらず、事業者が一方的に行う勧誘（訪問、電話の両方を含む）のことを言う。不招請勧誘は、以下に述べるような特殊詐欺、消費者被害の温床となっている。
イ 特殊詐欺被害
警察庁の最新の統計資料によれば、振り込め詐欺をはじめとする特殊詐 欺の認知件数は、２０１０年（平成２２年）以降、２０１７年（平成２９年）まで７年連続で増加している。被害額は２０１４年（平成２６年）の５６５．５億円が最大で、その後は徐々に減少はしているものの、２０１７年（平成２９年）の被害額は、３９４．７億円であり、依然として高い水準で推移している。また、２０１７年（平成２９年）の特殊詐欺全体での高齢者（６５歳以上）被害の割合は、７２．５％ である。手口別にみても、オレオレ詐欺（９６．２％）、還付金等詐欺（９３．８％）では、認知件数のうち、高齢者被害の件数が占める割合（高齢者率）が９割以上に上っている。
ウ 訪問販売・電話勧誘販売の消費者被害
ＰＩＯ－ＮＥＴ（パイオネット：国民生活センターと全国の消費生活センター等をオンラインネットワークで結び、消費生活に関する情報を蓄積しているデータベースのこと。）の統計によれば、家庭訪販・電話勧誘販売の消費生活相談件数は依然多くの件数で推移しており、また、これらの相談者には高齢者が多い。
エ 不招請勧誘による消費者の平穏な生活への侵害
消費者庁の調査（「消費者の訪問勧誘・電話勧誘・ＦＡＸ勧誘に関する意識調査」（２０１５年３月））によれば、訪問販売・電話勧誘販売につき、「必要ない・来てほしくない」とする消費者の割合はいずれも９６％を超えている。
（２）訪問勧誘に関する他の地方公共団体の先進的な取り組み（消費生活に関する条例等の改正等）と京都府においてとるべき対応
ア 他の地方公共団体の先進的な取組
他の地方公共団体では、奈良県消費生活条例１４条１項の規定による不当な取引行為の指定（奈良県告示第６９４号）の一１（二）は、「消費者がはり紙による表示その他の方法により訪問販売等に係る勧誘を拒絶する意思を表明しているにもかかわらず、又はその意思表示の機会を与えることなく、消費者の住居、勤務先その他の場所を訪問……（中略）……すること」を不当な取引行為に指定している。
堺市消費生活安全条例２６条１号、同法施行規則別表（第１０条関係）１２号（１）も、「消費者が住居等に貼り紙その他の方法をもって拒絶の意思を表示しているにもかかわらず、契約の締結を勧誘し、又は契約を締結させる行為」を不当な取引行為に指定している。
大阪府では、大阪府消費者保護条例逐条解説別冊（１７条「不当な取引行為の禁止」）において、条例上の「拒絶の意思を表明している」に、事業者が訪問または電話をした際に、「セールスはお断りします」と表明する場合や、訪問者から見える場所に「訪問販売お断り」と明示したステッカーを貼ってある場合などを指すことを明らかにしている。
また、熊本市消費生活条例１２条は、「事業者は、消費者との間で行う取引に関し、法令並びに県条例及びこれに基づく規則（以下「関係法令等」という。）に定めのある事項を遵守するほか、消費者の意思を尊重し、次に掲げる行為を行わないよう努めなければならない。（１）消費者が住居等への貼り紙等によりあらかじめ勧誘を拒絶する旨の意思を表示しているにもかかわらず、契約の締結を勧誘し、又は契約を締結させること。」として、努力義務の形ではあるが、訪問販売お断りステッカーを条例に明記している。
このように、既に、他の地方公共団体では、訪問販売お断りステッカーを消費生活に関する条例に位置付け、より効果的な不招請勧誘規制を行っている。
イ 京都府においてとるべき対応
本条例１５条１号、同法施行規則別表（第２条関係）１９号は、「消費者が勧誘を拒絶する旨の意思を示しているにもかかわらず、なおも契約の締結を勧誘し、又は契約を締結させる行為」を不当な取引行為として規定している。そして、本条例により禁止する不当な取引行為の事例集では、「訪問販売お断り」と門扉に掲示し、また「いりません。」と断っているにもかかわらず、訪問販売の業者が訪ねてくる。」ことが例示されている。
従って、京都府は、いわゆる「訪問販売お断りステッカー」を門扉に貼付しているにもかかわらず、勧誘をすることは、本条例上の不当な取引行為に当たるとの解釈を示しているといえる。しかし、これはあくまで事例集に記載されているにとどまり、法的な明確性という意味では十分とは言えない。
従って、京都府は、訪問勧誘について、消費者が玄関やマンションの入り口等にいわゆる「訪問販売お断りステッカー」を貼付することが、本条例上の勧誘を拒絶する旨の意思表示に該当することを、条例の文言上明らかにすべきである。
（３）電話勧誘に関する他の地方公共団体の先進的な取り組み（消費生活に関する条例等の改正等）と京都府においてとるべき対応
ア 自動応答装置とその条例上への位置付けの必要性
電話機の自動応答機能とは、電話機乃至これに附属させた機器によって、着信時に「この通話は振り込め詐欺等の犯罪被害防止のため、会話内容が自動的に録音されます。」などの自動応答をする機能をいう。
自動応答装置の効果について、名古屋市消費生活センターの調査によると、自動応答機能により１ヶ月あたり１０．２件の電話切断をしていると報告されている 。また、東京都足立区が２０１６年（平成２８年）に行ったモニター調査では、「迷惑電話が減った」という回答が約９０％であると報告されている。
当該消費者が、自動応答装置による応答によって、通常よりも防犯意識が高いことを相手方にアピールするだけでも、切電効果が認められるものであるから、自動応答装置は、特殊詐欺犯にも効果がある。
このように、自動応答装置の応答を消費生活に関する条例上、消費者の事前の勧誘拒絶と位置づけることは消費者被害の防止につき極めて効果的である。
イ 他の地方公共団体の先進的な取り組み
条例の文言上、自動応答装置が明記されているものには、熊本市消費生活条例１２条「事業者は、消費者との間で行う取引に関し、法令並びに県条例及びこれに基づく規則（以下「関係法令等」という。）に定めのある事項を遵守するほか、消費者の意思を尊重し、次に掲げる行為を行わないよう努めなければならない。（２）消費者が電話機等の通信機器への事業者からの着信に対し、当該機器に附属する録音その他の機能を利用して、勧誘を拒絶する旨の意思を表示したにもかかわらず、契約の締結を勧誘し、又は契約を締結させること。」がある。
また、「大阪市消費者保護条例に基づく不当な取引行為の指定（平成２年大阪市告示第４７２号）解説」は、同条例１８条１項１号に該当する行為の解説において、「「契約を締結する意思がない旨の表示をしている」には、事業者に対して「いりません。」「お断わりします。」などと伝える場合に加え、……（中略）……電話機その他の通信機器に附属する録音の機能その他の機能を利用して、当該通信機器への事業者からの着信に対し、自動的に応答する方法等によりあらかじめ表示している場合が含まれる。」としている。
ウ 京都府においてとるべき対応
本条例において、「セールス電話を断っている」旨の自動応答装置による応答が、「拒絶する旨の意思」に該当するかどうかは、条文上明らかではなく、これが明らかになれば、効果的な不招請勧誘規制となり、また、自動応答装置が、現在よりも京都府内の家庭に普及することが期待される。
従って、電話勧誘について、電話勧誘を断る旨の自動応答装置による応答が、京都府消費生活安全条例上の勧誘を拒絶する旨の意思表示に該当することを、条例の文言上明らかにすべきである。
（４）これまでの当会等の意見
当会は、これまで不招請勧誘に関し、「不招請勧誘規制への取組に関する意見書」（２０１１年（平成２３年１月２７日）、「特定架電適正化法（仮称）の制定を求める意見書」（２０１４年（平成２６年）８月２８日）、「特定商取引法に事前拒否者への勧誘禁止制度の導入を求める意見書」（２０１５年（平成２７年）７月２３日）によって、不招請勧誘禁止規定の導入を提言してきたところである。
また、当会が所属する近畿弁護士会連合会は、第２６回近畿弁護士会連合会大会シンポジウム（２００３年（平成１５年）１１月２８日）において、不招請勧誘規制の導入を提言している。
本意見書の提言は、これまでの当会等の意見の趣旨にも沿うものであり、速やかな条例改正が望まれる。
以 上
意見書のダウンロードはこちらから→[ダウンロード]（.pdf 形式）
