「エネルギー基本計画改定にあたっての意見書」（2018年3月6日）
２０１８年（平成３０年）３月６日
経済産業省 資源エネルギー庁 エネルギー政策に関する「意見箱」受付担当 殿
経済産業大臣 世 耕 弘 成 殿
外務大臣 河 野 太 郎 殿
環境大臣 中 川 雅 治 殿
総務大臣 野 田 聖 子 殿
京 都 弁 護 士 会
会長 木 内 哲 郎
エネルギー基本計画改定にあたっての意見書
現在、経済産業省資源エネルギー庁総合資源エネルギー調査会基本政策分科会（以下「基本政策分科会」という。）において、エネルギー基本計画の改定に向けた議論が行われ、パブリックコメントの実施の前日までを募集期間としてエネルギー政策に関する意見を募集している。
当会は、福島第一原発事故の経験を踏まえ、再び原子力災害を起こさないために、原子力を２０２２年までのできるだけ早い時期にすべて廃止することを求めたところである が、２０１４年に策定された第四次エネルギー基本計画においては、原子力と石炭火力を重要なベースロード電源と位置づけ、２０３０年に原子力の電源構成に占める割合を２０～２２％とし、大規模水力を含む再生可能エネルギーの比率は２２～２４％にとどまった。しかし、その後、２１世紀後半に脱炭素を目指すパリ協定が採択・発効し、既に世界は再生可能エネルギーへとエネルギー転換を進めている。
エネルギー基本計画は我が国のエネルギー政策及び気候変動政策の根幹をなすものであり、経済のあり方にも重大な影響を及ぼすものである。今般、エネルギー基本計画を改定するにあたり、検討すべき課題及び政策決定プロセスのあり方について、以下のとおり意見を述べる。
意見の趣旨
第１ エネルギー基本計画の改定に向けての課題
１ 「エネルギー政策を通じて私たちが目指す社会」を明確にされたい。
２ 少なくとも以下の項目について、客観的で信頼できる検証可能な情報とデータに基づく原子力の経済性の検証を行われたい。
① 福島第一原発事故の原因の解明と事故収束・損害賠償・除染・放射能汚染廃棄物の処理・廃炉等にかかる費用の全容の把握
② 既存原発を維持した場合と廃止した場合の電気料金
③ 廃炉費用及び使用済み核燃料の処理費用
④ 福島第一原発事故後の世界最高の基準に基づいた新増設費用
３ 少なくとも以下の視点を踏まえ、省エネと再生可能エネルギーへのエネルギー転換による脱炭素経済の構築を促進されたい。
（１）パリ協定後の世界の潮流を直視し、エネルギー転換によって国際競争力を向上すること
（２）原子力と石炭火力を「ベースロード電源」とする考え方から脱却し、再生可能エネルギーの加速的導入を可能にする電力需給システムの構築
（３）①送電網（系統）の情報の開示、②送電網の空き容量の解放、③独立した中立的機関による系統運用、④系統の運用についての公正な取引の確保による再生可能エネルギーの加速的導入の推進
（４）地域経済の発展を支える地域密着型の再生可能エネルギー促進政策の推進
第２ エネルギー基本計画の改定にあたっては、多様な国民の意見が反映される審議体において、十分な情報を国民に開示し、討論型の世論調査、意見聴取会、「地域のエネルギー協議会」等での議論が尽くされるよう国民主体のエネルギー政策決定プロセスが実現されるべきである。
意見の理由
第１ エネルギー基本計画の改定に向けた検討課題
１ 気候変動に対応したエネルギー政策を通じて、私たちが目指す社会像を明確にすること
エネルギー政策は国の経済や国民生活に直結するだけでなく、気候変動対策の前提ともなるものである。たとえ回り道に感じられようとも、「私たちはどのような社会を目指すのか」という基本的な観点からの議論が不可欠である。
その議論は、単に目先の効率性や経済性ではなく、将来世代や気候変動に脆弱な人々や地域にとって持続可能で公正な社会を実現する視点からなされなければならない。また、２０１５年に採択されたパリ協定のもとで世界が脱炭素に向かう中、これまでの化石燃料に依存した経済が再生可能エネルギー（以下「再エネ」という。）の拡大を軸とする脱炭素の経済へと急速に転換し始めており、我が国がこの動きに大きく後れをとっていることを直視すべきである。
こうした観点からみるとき、第四次エネルギー基本計画が示した「原子力依存度を可能な限り低減させる」、「再生可能エネルギーを積極的に推進する」との方向性は正当なものであり、第五次エネルギー基本計画ではこの方向性がより強化、加速されなければならない。
この点、ドイツの「安全なエネルギー供給に関する倫理委員会」の報告書（２０１１年６月６日）における、将来のエネルギー供給及び原子力エネルギーの評価に必要な鍵となる概念は資源や自然環境を保ちながらの持続性と責任であるとの指摘及び原子力エネルギー利用からの離脱は経営企業体に多くの新たなチャンスを与えているとの判断は、我が国のエネルギー政策の決定においても大いに注目すべきものである 。
２ 客観的で信頼できる検証可能な情報とデータに基づく原子力の経済性の検証
２０１１年（平成２３年）３月１１日の福島第一原発事故によって、原子力の安全神話は崩壊した。それにもかかわらず、２０１４年の第四次エネルギー基本計画では、原子力発電は運転時のコストが低廉で変動も少ないとして、安全性の確保を大前提に、エネルギー需給構造の安定性に寄与する重要なベースロード電源と位置付けられた。しかしながら、原子力発電については、運転時のコストだけでその経済性を評価することはできず、少なくとも以下の項目について客観的で信頼できる検証可能な情報とデータに基づく検証が不可欠である。
① 福島第一原発事故の原因及び事故の収束・損害賠償・除染・放射能汚染廃棄物の処理・廃炉等にかかる費用の全容の解明
福島第一原発事故から７年が経過したが、いまだ事故の原因解明はなされず、汚染水対策等の事故の収束も道半ばで、廃炉への道筋は全く見えない。今なお、多くの被災者が避難生活を送っている。現時点で算定できる損害だけでも約２３兆円に上るが、これまでの事故処理費用の開示も不十分である。また、廃炉費用、放射能汚染廃棄物の処理費用や帰還困難地域の除染等はおよそ未確定で、これらの費用はそこに含まれていない。民間のシンクタンクによれば、事故処理費用は５０～７０兆円規模となる可能性も指摘されている 。今後の原子力発電の利用の経済性を評価するにあたっては、まずもって福島第一原発事故にかかる費用の全容の解明がなされなければならない。
② 既存原発を維持した場合と廃止した場合の電気料金
原発再稼働によって電気料金が下がる（原発を廃止すると電気料金が上がる）との意見も見られるが、エネルギー基本計画を改定するに当たっては、このような抽象的・感覚的な意見ではなく、具体的な数値に基づく議論がなされなければならない。
たとえば、関西電力における高浜原発の再稼働による値下げ効果は２％に過ぎない。原発廃止による燃料費等の増加は原発廃止による維持費の減少よりはるかに小さく、原発廃止によってより値下げが可能になるとの指摘もある 。原発のコストを議論する際には、既存原発を廃止した場合の電気料金も試算した比較が不可欠であるが、そのための情報開示も検討もなされていない。
③ 既存原発の廃炉費用及び使用済み核燃料の処理費用
原子力発電のコストとして不可避の廃炉費用については、従来からその見積もりの甘さが指摘されている。また、核燃料サイクルは破綻し、使用済み燃料の処理費用については全く見通しがついていない。この点だけからも、原子力は安全性、コストの優位性を欠くといわざるを得ない。
④ 福島第一原発事故後の世界最高の基準に基づいた新増設の費用
２０１５年の資源エネルギー庁長期エネルギー需給見通しにおける２０３０年の電源構成に占める原子力の比率（２０～２２％）は、既存原発の再稼働のみでは達成不可能であり、新増設が前提であることが透けて見える。しかしながら、福島第一原発事故後はもはや原子力発電所の新規建設は経済性を欠くものと判断されているのが世界の現状である。しかるに、資源エネルギー庁が作成した「２０１４年モデルプラント試算結果概要」における原発の新増設のコストは福島第一原発事故前の建設コストを基準として試算されたものであって、世界の現状とかけはなれたものである。
日本では、地震・津波や火山噴火が頻発することや、住民の避難が困難であるという地政学的実態があり、原発の新増設の実現可能性は乏しいというべきであるが、仮に百歩譲って新増設の妥当性、経済性を議論する余地があるとしても、それは福島第一原発事故後の世界最高の基準に基づいた建設コストを正しく把握した上でのものでなければならない。
３ 省エネと再エネへのエネルギー転換による脱炭素経済の構築
原子力依存から脱却し、省エネと再エネによる脱炭素経済への転換を図り、国際競争力を向上させるため、少なくとも以下の視点を踏まえる必要がある。
（１）パリ協定後の世界の潮流を直視し、エネルギー転換によって国際競争力のある脱炭素経済の構築を目指すべきこと
産業革命前からの地球平均の気温上昇を２℃を十分に下回るものに止めることとし、そのために２１世紀後半の早い時期に温室効果ガスの排出を実質ゼロとする長期目標を定めたパリ協定の採択・発効を期に、世界の経済の潮流は脱炭素への動きを加速させている。そして、そのような動きの中で化石燃料に代替するエネルギー源として飛躍的に拡大し続けているのは再エネであって、原発ではない 。
エネルギー政策は経済政策でもある。我が国もパリ協定の締約国である以上、エネルギー基本計画の改定にあたっては世界の潮流、すなわち、再エネが主たるエネルギー源となるために解決すべき技術的・経済的課題を克服しつつあり、再エネ拡大政策によってコスト低下が進んできた再エネへの投資が急速に拡大し、それによってさらなるコスト低下がもたらされ、普及が拡大している現実を直視しなければならない。
しかし、我が国では再エネ拡大の政策を欠き、再エネ拡大のための技術力・コスト競争力は世界に大きく後れをとっている。今こそ、直ちに再エネを促進するエネルギー政策に転換し、国際競争力を向上させる最後の機会である。基本政策分科会においては、再エネ分野における我が国の国際競争力の向上を意識した議論がより一層なされる必要がある。
（２）原子力と石炭火力を「ベースロード電源」とする考え方から脱却し、再エネの利用拡大に資する電力需給システムを構築すべきこと
パリ協定のもとで石炭火力発電からの早期脱却はいうまでもない。原子力発電からの早期の撤退も、当弁護士会が重ねて求めてきたところである。それに対し、第四次エネルギー基本計画では原子力と石炭火力を重要な「ベースロード電源」と位置付けている。しかしながら、再エネの大量導入が先行しているヨーロッパでは、「ベースロード電源」という概念そのものが消滅している 。
電力需要と発電量予測に基づくメリットオーダーのもとで限界費用が最も安い電源、すなわち、太陽光や風力発電から優先的に供給する電力需給システムを構築することは、我が国の現在の技術で十分に可能であり、将来的な電力コストの低減につながる。限界費用がゼロである再エネを最大限活用することはエネルギー安全保障にも資するものであり、２０３０年の電源構成における大規模水力を含め２２～２４％との目標は低きに過ぎる。
もはや過去の遺物である「ベースロード電源」から脱却した電力需給システムを構築すべきであって、送電網（系統）への接続における先着優先ルールに固執し、再エネの送電網への接続を制限すべきでない。また、電力広域的運営推進機関（ＯＣＣＴＯ）において、現在、間接オークション方式が検討されているが、原子力や石炭火力といった「ベースロード電源」が優先される枠組みを作ってはならない。
（３）再エネの利用拡大のために、次の点を実行して中立的・公平な運用を実現すること
① 送電網（系統）の情報を開示し、送電網の空き容量の解放
我が国においては、電力の先着優先ルールによって、ベースロード電源とされた原発や石炭火力による電力が優先され、再エネの接続が妨げられている。また、電力会社はその送電網の利用状況を公表していないが、系統における空き容量を実績ベースで調査した結果、送電線の平均利用率は、全国で約１９．４％にとどまるとの報告もなされている 。送電網を所有する電力会社にその使用状況を公表させ、稼働していない原発のための先着優先ルールを改定し、空き容量を再エネに解放するための施策を早期にとる必要がある。
② 独立した中立的機関による系統運用を実現すべこと
系統の中立的・公平な運用のためには、発送電分離は不可欠なものである。現在、電力システム改革の一環として、２０２０年（平成３２年）４月までに送配電部門の法的分離を行うことが予定されている。しかし、法的分離では、親子会社という形で資本関係が維持されるため、そもそも系統の中立的・公正で効率的な送配電事業が行われることは期待できない。機能分離（運用や整備計画を中立機関である独立した系統運用機関に委ねる。）や所有分離（送配電部門を完全に別会社とし、資本関係を認めない。）とするロードマップを示すことが不可欠である。
当面は、電力需要と供給の調整能力を発揮できるように、ＯＣＣＴＯに実績ベースでの空き容量を把握させるとともに、ＯＣＣＴＯの独立性及び権限強化を行うべきである。
③ 再エネ供給事業者による新規参入ができるよう系統の運用について公正な取引を確保しなければならない
託送分野等における適正な電力取引の在り方については、公正競争の観点からも、公正取引委員会及び経済産業省によって「適正な電力取引についての指針」（平成２９年２月６日）が示されているところである。そして、同指針では、公正かつ有効な競争の観点から、連系線等の空き容量等の公開等が公正かつ適確に実施されることが求められている（第二部Ⅳ２（１）イ⑤）。また、一般送配電事業者において、自己又はグループ内の発電部門又は小売部門と他の電気供給事業者で、送電容量の利用に関して不当に差別的に取り扱った場合等には、電気事業法第２３条が禁止する「特定の電気供給事業者に対し、不当に優先的な取扱いをし、若しくは利益を与え、又は不当に不利な取扱いをし、若しくは不利益を与える行為があると認められる場合」に該当し得ることも定められている（第二部Ⅳ２（２）－１－２イ①）。
このように、系統の運用については、再エネ供給事業者による新規参入ができるよう公正な取引を確保しなければならない。
（４）地域経済の発展を支える地域密着型の再エネ促進政策の推進
福島第一原発事故及び東日本大震災は、広域的なエネルギー供給による大規模集中型のエネルギーシステムの脆弱性を顕在化させた。他方で、小規模であっても、地域に様々な形で存在しているエネルギーを有効に活用することで、地域に雇用を生み出し、地域からの富の流出を防ぎ、地域の購買力を増加させて地域経済の進展に貢献することができる。
地域創生のために、日本各地に豊かに賦存する多様な再エネ資源を地域出資の資金によって効率的に利用することを推進すべきであり、こうした小規模分散型の地域電力を後押しする法制度を拡充すべきである。
加えて、利用可能な熱ポテンシャルの分布を把握し、バイオマスや地中熱の利用を図り、地域冷暖房等の効率的な熱利用も促進すべきである。この場合、デンマークやドイツ等が既に実践してきた先進的取組みの経験が大いに参考となる 。
第２ 国民主体のエネルギー政策決定プロセスの実現
エネルギー政策は気候変動政策の基礎、経済の基礎をなすものである。エネルギー基本計画の改定にあたっては、国民の多様な意見が反映される審議体で審議される必要があるが、基本政策分科会の構成にはその配慮がないといわざるを得ない。
また、エネルギー政策は国の経済や国民生活に重大な影響を及ぼすものであるから、国民に十分に情報が開示され、国民各層が議論に参加して決定されることが不可欠である。
第四次エネルギー基本計画には、「メディア、民間調査機関や非営利法人等に対する情報提供を積極的に行い、第三者が独自の視点に基づいて情報を整理し、国民に対してエネルギーに関する情報を様々な形で提供することで、国全体としてエネルギーに関する広報が広く行われるような環境を実現していく。」、「その際、国のみがエネルギー政策の立案・運用に責任を持った形にするのではなく、自治体、事業者、非営利法人等の各主体がそれぞれ自らの強みを発揮する形でエネルギー政策に関与している実態を踏まえ、これらの主体を新たに構築していくコミュニケーションの仕組みにしっかりと位置付け、責任ある主体として政策立案から実施に至るプロセスに関与していく仕組みへと発展させていくことが重要である。例えば、多様な主体が総合的に議論する枠組みへの実現に向けて、まずは全国の自治体を中心に地域のエネルギー協議会を作り、多様な主体がエネルギーに関わる様々な課題を議論し、学び合い、理解を深めて政策を前進させていくような取組について、今後、検討を行うこととする。」と明記されている。
これらの政策決定プロセスは既に２０１４年（平成２６年）の時点で定められていたにもかかわらずこれまでに実現されておらず、実施のためのプロセスも示されていない。
本意見書で指摘した各課題について、討論型の世論調査や意見聴取会での議論、第四次エネルギー基本計画において明記されていた「地域のエネルギー協議会」（そこでは国民の意見が十分に反映できるように委員が公募される必要がある）等での議論が尽くされるよう国民主体のエネルギー政策決定プロセスを実現する必要がある。
以 上
