大岩街道産廃処理施設問題に関する意見書（2002年1月24日）
２００２年（平成１４年）１月２４日
京都市長 桝 本 頼 兼 様
京都弁護士会会長 福 井 啓 介
大岩街道産廃処理施設問題に関する意見書
【意見の趣旨】
当会は京都市に対し、
１ 大岩街道沿い産業廃棄物処理施設周辺地域（以下、「本件地域」）の大気・土壌・水質等の環境と周辺住民の健康状態について、住民参加のもとに、科学的で綿密な調査を実施することを求める。
２ 本件地域産廃処理業者に対して、不適正処理の事実を確認した場合には、廃棄物処理法等に基づく権限を最大限に活用して、口頭指導だけにとどまらない改善・措置命令などの行政処分を含む実効性ある措置をとることを求める。
【意見の理由】
第１ 当会の調査経過
１９９９年（平成１１年）８月２７日、「深草の環境を守る会」（連絡先大橋治雄氏）から当会に対し、大岩街道沿い産業廃棄物処理施設問題に関する調査依頼がなされた。
当会は、同年９月２４日、「深草の環境を守る会」会員と面談のうえ、産廃施設が進出してきた経過、被害の状況、京都市との交渉経過などについて説明を受け、２０００年（平成１２年）４月２２日（土）、大岩街道産廃施設の現地調査を実施するとともに、当該地域住民から事情聴取をおこなった。
さらに当会は、同年１２月１３日（水）、京都市産業廃棄物指導課担当者からヒアリング調査を実施した。
第２ 当会への調査申立に至る経緯
本件地域では、１９７１年（昭和４６年）頃から建設廃材などを中心とするいわゆる野焼きが大規模におこなわれ、付近住民は煙・悪臭・粉塵などの被害に悩まされ、業者とのトラブルが頻発した。また、業者による建設廃材・土砂などの野積み行為は事実上放置され、１９７６年（昭和５１年）頃までに、「岡田産業」による産廃の山が形成された（通称「岡田山」）。
１９７８年（昭和５３年）１２月、岡田産業に対して再生処理業の許可が出され、同社は、廃コンクリート等を路盤材に、廃木材等をチップに各再生する事業を開始したが、１９８６年（昭和６１年）頃、岡田産業は破産宣告をうけ右事業はとん挫した。さらに、同年１１月１２日、通称岡田山に大規模な火災が発生した。
大岩街道周辺の産廃関連業者は１９９６年（平成８年）頃には３０社（業者）にも達し、前記のとおり野焼き行為や廃棄物の野積が事実上放置されてきたが、１９９７年１月から京都市が現地に監視事務所を設置して指導にのりだすに至り、ようやく野焼き行為等が沈静化にむかった。
同年４月頃より、５つの小規模焼却施設が順次稼働したが、その後も周辺住民の悪臭・粉塵などに関する愁訴は絶えることはなく、１９９９年（平成１１年）９月、有限会社エコクリーンが設置している焼却炉から環境基準を大幅に超えるダイオキシン類が排出されていることが判明するなど、周辺住民の健康被害が懸念される事態に立ち至っている。
第３ 大岩街道沿い産廃施設周辺の環境及び産廃施設の現状について
１ 施設の現状
当該地域は、京都市伏見区と山科区の境目に位置し、市街化調整区域に指定され観光農園などが隣接している。観光農園においては、観光客や小学校の社会見学などの受け入れがなされている。
本件地域には、株式会社村上工業、有限会社サイセイ建設、有限会社エコクリーン（旧吉村建設こと青山久生）、株式会社金田組、株式会社浜橋工業の５つの産廃業者が焼却炉を設置して操業しており、前３社は解体業の許可を得ている。これらの業者は、当時３０以上あった野焼き業者の一つであって、１９９７年（平成９年）１月ころ京都市が一斉指導を行ったことから、焼却施設設置の届出を出すことにより事業を継続した業者であるといわれている。なお、有限会社エコクリーンについては、最近、焼却施設を閉鎖して撤退した。
各事業者が設置している焼却炉は、処理能力１日４．８トンないし４．９トン、１時間あたりの焼却量０．６トンないし０．６１トン、操業時間８時間と同規模となっている。処理する産廃は、木くずのみが大半で、㈱浜橋工業のみ、木くずに加え、紙くず、繊維くずを含んでいる。
２ 大岩街道周辺の、大気・土壌汚染等の現状
(1) 排気ガス
１９９９年（平成１１年）７月測定の、当該地域に設置された焼却炉から放出される排気ガスに含まれるダイオキシン濃度は、以下のとおりであった（京都市発表。なお、平成１０年１２月１日から平成１４年１１月３０日までの間に適用される環境基準値は80ng-TEQ/ｍ３）。
㈲エコクリーン 350（ng-TEQ/ｍ３、以下同）
㈲サイセイ建設 41
㈱金田組 11
㈱村上工業 6.6
㈱浜橋工業 1.1
京都市は、当該測定結果を受け、有限会社エコクリーンに対し、焼却炉の使用停止命令（処理施設改善が確認できるまで）を行った。なお、京都市は、平成１３年度補正予算において、有限会社エコクリーンの所有地ないし所有施設を買い取るための予算を計上、執行した。
なお、京都市における排ガス中のダイオキシン類排出濃度分布を見ると、大岩街道周辺の各施設は、そのまま、京都市内における高濃度排出施設と一致している。
(2) 大気
京都市が設置している監視小屋周辺の大気中ダイオキシン濃度は、下記のとおり（京都市発表。年平均値としての環境基準は0.6pg-TEQ/ｍ３）。
１９９８年（平成１０年）
１月 1.21
５月 0.31
７月 0.12
１１月 0.48
１９９８年（平成１０年）平均0.53
１９９９年（平成１１年）
１月 0.82
５月 0.14
７月 0.087
９月 0.34
１１月 0.12
１９９９年（平成１１年）平均0.3014
２０００年（平成１２年）
１月 0.25
当該地点の年平均値は、環境基準値をわずかに下回っているものの、１９９８年（平成１０年）及び１９９９年（平成１１年）各１月には、基準値を大きく上回るダイオキシン濃度が計測されている。（単位 pg-TEQ/ｍ３）
なお、上記各データは、専らダイオキシンに関するものであるところ、ＣＯ、ＳＯ２、ＮＯｘ、ＳＰＭ等の物質は対象になっていない。これらについて、伏見区には測定局、山科区には測定局及び自排局がそれぞれ存在するが、当該測定局ないし自排局は、いずれも本件地域から遠く離れており、そのデータは直ちに大岩街道周辺地域の大気汚染の現状を判断する資料とはならないことから、当該地域において早急な測定が望まれるところである。
(3) 土壌
操業停止命令が出された直後である１９９９年（平成１１年）９月、有限会社エコクリーンの焼却炉周辺土壌についてダイオキシン測定が実施され、その結果は以下のとおりである（環境基準値1000pg-TEQ/ｍ３）。
直近地点の土壌 16 pg-TEQ/ｍ３（以下略）
約１００メートル地点土壌 17
約２００メートル地点 24
約４００メートル地点 （馬谷町） 6.2
約４５０メートル地点Ａ 14
同Ｂ（監視小屋） 30
京都府環境白書（平成１２年度版）による京都府の土壌中ダイオキシン類の計測値は以下のとおりであり、ここからも本件地域の土壌汚染数値が際だって高濃度となっている。
一般区分
伏見区（南部公園付近） 0.17 pg-TEQ/ｍ３（以下略）
久御山町 0.092
園部町 0.14
福知山市 0.84
峰山町 0.036
発生源周辺
大岩街道監視小屋 30
馬谷公園 6.2
なお、京都市は、「岡田山」について「自然の山に変化した」とみるべきであるから現時点においては土壌調査を実施する必要はないという見解である（当委員会の事情聴取に対する京都市担当者の説明）。しかしながら、「岡田山」は産業廃棄物が野積みされて形成された「山」であるから、現在も有害な産業廃棄物が残存している惧れがあり、速やかにダイオキシン類等の残存調査を行うべきである。
(4) 水質
京都市は、本件地域下流にあたる七瀬川蓮心橋地点で、水質の常時監視を行い重金属類の測定もしているが、現在のところ異常値は出ていないようである。
３ 周辺住民の愁訴と京都市の対応等
本件地域住民からは、「のどが痛い」、「疲れやすい」、「黒煙がひどくて、窓が開けられない」などの愁訴が絶えないことから、「深草の環境を守る会」は京都市に対し、１９９９年（平成１１年）９月８日、近隣住民の健康調査などを求める申入書を提出した。しかし、京都市は、大気・土壌に関する上記結果を理由に、現時点で健康調査の必要はないとした。
第４ 問題点と提言
１ 名古屋南部大気訴訟判決に示された行政の責任
名古屋南部大気汚染公害訴訟判決（名古屋地裁平成１２年１１月２７日判決）は、「被告国は国道２３号線沿道の排出ガスの継続的な濃度測定等被害防止策を講じるについての前提となる調査すら怠っている。したがって、（中略）被告国が従前行ってきた対策は十分であったとは言えない」として、国の国賠法上の責任を認め、被害防止のための前提調査すら怠っていた国の姿勢を厳しく批判した。
２ 京都市の責務と権限
地方公共団体は「住民及び滞在者の安全、健康及び福祉を保持すること」をその固有の事務とし（旧地方自治法２条３項１号）、住民の健康を守るべき責務がある。
また、地方公共団体は、廃棄物の処理及び清掃に関する法律（以下「廃棄物処理法」という）に基づき、産業廃棄物の適正な処理が行われるように必要な措置を講ずる必要がある。すなわち、廃棄物処理法を根拠とする法定受託事務（地方自治法第２条第９項第１号）として、立入検査権が認められているほか（法第１９条第１項）、産業廃棄物処理基準等に適合しない処理を行った者に対する改善・措置命令（法第１９条の３第２号、第１９の５第１項）産業廃棄物処理業の許可取消し又は停止（法第１４条の３）及び産業廃棄物処理施設の許可取消し又は改善若しくは使用停止命令（法第１５条の３）等の事務を受託している。
さらに、環境基本法２８条は、「国は（３６条で地方公共団体に準用）、環境の状況の把握、環境の変化の予測又は環境の変化による影響の予測に関する調査その他の環境を保全するための施策の策定に必要な調査を実施するものとする」とし、大気汚染防止法１８条の２３においても「地方公共団体は、その区域に係る有害大気汚染物質による大気の汚染の状況を把握するための調査の実施に努めなければならない」とし、京都市環境基本条例１８条も「本市は、公害その他の人の健康又は生活環境に係る環境の保全上の支障を防止するために必要な措置を講じなければならない」としている。
このように、京都市は住民の健康および生活環境を守るべき責務があり、上記のように廃棄物処理施設からの排出物質により周辺住民の健康に憂慮すべき被害が発生している可能性がある事態に至った場合には、積極的に住民の健康調査を行うべき法的義務が生ずると言うべきである。
３ 京都市による積極的対応の必要性
京都市は前記のとおり、地域住民の健康を守り生活環境を保全する法的責務を負っている。
ところで、本件地域について、京都市の指導により３０余りの野焼き業者のうち５業者が小規模焼却炉を設置して操業をおこなっているが、現在も周辺住民への煙・悪臭・粉塵等の被害はなくならず、住民の強い苦情が続いている。
京都市も、地域内に監視小屋を設け野外焼却や焼却炉の使用状況について監視をしてきた。
ところで、平成１０年度（平成１０年４月～平成１１年３月）において、京都市による監視活動総日数は２４７日、巡回監視回数は延べ約１４８２回であり、その間の通報回数は１５１回、指導回数は３０７回（多い業者から順に１１６回、１１３回、６１回、１４回、３回）である。実に毎日１回以上、いずれかの業者が市から指導を受けていることになる。１９９９年（平成１１年）９月３日、有限会社エコクリーンの排ガス中のダイオキシン濃度が基準値を４．４倍も超過していたことが判明し、京都市は「改善命令」、「使用停止命令」を出したが、それ以外については口頭指導にとどまり、文書による具体的な指導・命令にまで至っていない。
しかしながら、これだけ多数回にわたる口頭指導を繰り返しても実態が改善されないにもかかわらず同様の指導を繰り返す方法には疑問を抱かざるをえない。焼却炉の構造・維持管理基準を厳格に遵守させ、悪臭や煤煙を出さないよう行政指導を強化することは当然として、違反行為に対しては毅然とした態度で臨み、具体的な改善指導・使用停止命令、これに従わない場合は許可の取消等の行政処分を迅速に行うことが望まれる。
前記のとおり、京都市は、監視小屋を設置して大気等の調査や監視活動をおこなっているものの、①周辺住民から健康被害の強い訴えがあること、②多数の産廃処理業者が狭い地域に集中しており、その中には基準値以上のダイオキシン排出により使用停止命令を受けるほどの業者が存在したこと、③これら産廃処理業者に多数回の指導を繰り返しても一向に改善が見られないこと、といったまことに憂慮すべき事態に立ち至っている。にも関わらず、住民の希望する健康調査すら実施しないのは、前記名古屋南部大気訴訟判決で批判された国の怠慢に比類する事態と言っても過言ではない。水俣病を例に挙げるまでもなく、我が国の公害の歴史は、現実に進行している事態を直視しない行政の怠慢が、住民の健康被害を拡大させてきたことを苦い教訓として残してきているのであり、またこの過ちを繰り返してはならない。
４ 環境調査の方法について
環境調査を実施するに際しては、地元住民やその推薦する科学者の参加を保障し、測定器具の選定、測定地点の決定、測定時間や回数など具体的測定方法について住民の意見を充分に尊重することが重要である。
大気中ダイオキシン調査は、信頼性ある測定結果を得るために、年４回にとどまらず可能な限り測定回数と採取地点を増やす努力をすべきである。
土壌中ダイオキシン測定は、採取ポイントの選定により大きな誤差が出ることから、京都市の設定した２地点だけでは本件地域のダイオキシン濃度の実態を把握するためには十分であるとは言い難く、より多数の地点を設定すべきである。
水質についても、産業廃棄物処理施設から相当程度離れた場所での測定であるから、より近接したポイントにおいて測定を実施すべきである。
ちなみに住民により、岡田山周辺等の雨水の電気伝導度検査が行われたところ、雨水の中に相当量の重金属類が含まれていることが指摘されている。
このような住民らによる独自調査の結果と基準値の４倍強のダイオキシンを排出していた業者が存在していた事実をふまえた場合、京都市は、大気、土壌、水質について、よりきめ細かな環境調査を実施して本件地域の汚染実態を解明すべきである。
５ 健康調査の必要性
京都市は、ダイオキシン類の測定・水質調査・大気汚染の調査等を行った結果、その汚染はかなり低いレベルなので健康調査は考えていないという方針を示している。
しかしながら、前記本件地域の大気・土壌汚染等の現状、周辺住民の健康被害に関する愁訴の実情からすれば、近隣住民の健康に重要な影響が生じていることが危惧される。現に、地元住民が馬谷町住民１４９人を対象に１９９７年（平成９年）１２月に実施した健康調査結果によれば、「喉が痛い」、「疲れやすい」、「咳がでる」、「風邪をひきやすい」、「体がだるい」、「頭痛・頭が重い」等々、さまざまな症状を訴える人が相当の高率で出ている。また、科学的な裏付けはなされていないものの、癌で死亡する人が多い、他所から遊びにきた子供が喘息症状を発現するといった声も出されている。
京都市が実施している環境調査の方法については、地域住民を納得させるものとはいえないところ、こうした住民の苦情をふまえると、行政の責任において周辺地域について綿密な環境調査を実施したうえ、周辺住民の健康調査を総合的に且つ早期に実施することが重要である。健康調査については体内・母乳中のダイオキシン類の調査も含める必要があろう。その場合、環境調査と同様、疫学的手法が不可欠であり、また地元住民やその推薦する科学者の参加、健康調査方法について住民の意見を充分に尊重することが重要である。
京都市は、清掃工場周辺住民については健康調査を実施してきているから、調査は実際上も可能であると言うべきである。
以 上
