「西ノ京桑原町地区における地区計画において、建築物の高さ制限を緩和することに関する意見書」（2012年7月19日）
２０１２年（平成２４年）７月１９日
京都市長 門 川 大 作 殿
京 都 弁 護 士 会
会長 吉 川 哲 朗
西ノ京桑原町地区における地区計画において、
建築物の高さ制限を緩和することに関する意見書
京都市は今般、株式会社島津製作所の所有地である西ノ京桑原町地区において、同社所有の土地のみについて地区計画を定め、高さ規制を緩和しようとしている。
すなわち、京都市は、西ノ京桑原町地区における地区計画の原案（以下「本件地区計画原案」という。）を示し、２０１２年（平成２４年）５月２３日、同原案についての説明会を行い、今後、同原案に基づいて、地区計画を作成する運びとなっているが、同原案は、建築物の高さの最高限度につき２０メートルから３１メートルに緩和する内容を含んでおり、地区計画の指定によって、高さ規制を緩和しようとするものである。
１９９０年代以降の建築基準法の規制緩和や地価下落等を背景に高層建築物等の建設が進み、京都らしい景観が破壊されることへの危機感が高まったことから、京都市は、都市景観の維持・保全・再生のため、２００７年（平成１９年）９月１日、新景観政策を施行した。
新景観政策においては、建築物の高さなど建築物に対する制限を見直し、高度地区の変更（高度地区の計画書の策定）を行って思い切ったダウンゾーニングを実施し、建築物の高さ規制を厳格化した。
その上で、地域の良好な景観の形成や周囲の市街地に支障がないものとして市長が許可した建築物については、建築物の高さの最高限度を超えることができるものとして、「京都都市計画（京都国際文化観光都市建設計画）高度地区の計画書の規定による特例許可の手続に関する条例」（以下「特例許可条例」という。）によって特例許可制度を設け、建築物単位で、建築の合理性・必要性が認められる場合にのみ、例外的に高さ規制を緩和することとした。
ところが、京都市は、「岡崎地域活性化ビジョンの実現に向けた都市計画制限等の見直し」において、地域住民が居住している地域をあえて外した上で、京都市および平安神宮所有の敷地のみについて地区計画を定め、特例許可制度によらずに高さ規制を緩和した。
さらに、今般の西ノ京桑原町地区においては、株式会社島津製作所の所有地のみについて地区計画を定め、特例許可制度によらずに高さ規制を緩和しようとしている。
そこで当会は、西ノ京桑原町地区において、地区計画を定めることにより、建築物の高さ制限を緩和することに関し、次のとおり意見を述べる。
意 見 の 趣 旨
１ 西ノ京桑原町地区において、地区計画を定めることにより建築物の高さ規制を緩和すべきではなく、本件地区計画原案は撤回されるべきである。
２ 京都都市計画（京都国際文化観光都市建設計画）の計画書において、（適用除外）２(3)で、一定の要件を満たす地区計画区域内の建築物につき、同計画書の規定の適用除外が定められているが、これについては適用除外として認めるべきではなく、適用除外から削除すべきである。
意 見 の 理 由
１ 西ノ京桑原町地区の現況
西ノ京桑原町地区（以下「本件地区」という。）は、株式会社島津製作所三条工場敷地として利用されており、同社が本件地区の敷地の全所有権を有している、いわゆる一人地区である。現在は、工業地域に指定されており、容積率２００％、建ぺい率６０％、建築物の高さの最高限度は２０メートルの第４種高度地区となっている。
本件地区は、新景観政策の実施以前から、建築物の高さの最高限度は２０メートルとされていた地区であり、新景観政策によっても高さ規制が維持された地区であって、原則として、当該高さ規制が維持されるべき地区に該当する。
２ 本件地区計画原案の内容
本件地区計画原案には、(1) 緑地、広場、歩行者用通路を整備すること、(2)建築物の用途を、主に工場用途に資する用途に制限すること、(3) 建築物の高さの最高限度を定め、具体的には、御池通から１１０メートル、三条通から６０メートル、佐井通から５０メートル、及び西小路通から２６０メートルで囲まれる区域については３１メートルとして、それ以外の区域については２０メートルとすること、(4) 壁面の位置の制限を定めること、(5)建築物等の形態又は色彩その他の意匠の制限を定めることが挙げられている。
３ 新景観政策下においては、建築物の高さの最高限度を厳格化するとともに、その緩和については特例許可制度によるものとされていること
(1) 京都市は２００７（平成１９）年９月、それまでの景観政策を大きく転換する「新景観政策」を施行して市街地について高さ規制を強化し、思い切ったダウンゾーニングを実施している。
すなわち、都市計画の変更により、高度地区の変更（高度地区の計画書の策定）（以下「同計画書」という。）を行い、「歴史的市街地」「山すそ部の住宅地」「市街地西部および南部の工業地域」の３エリアを中心に高さ規制を強化、あるいは新規に実施し、高さ規制の段階についても、従来の１０／１５／２０／３１／４５メートルの５段階から１０／１２／１５／２０／２５／３１メートルの６段階に変更した。特に、歴史的市街地については、ほぼその全域で高さが引き下げられ、わけても都心部の幹線道路沿道については４５メートルから３１メートル、その内部地区については３１メートル（マンションでは１１階建て程度）から１５メートル（同５階建て程度）に引き下げた。
このことは、新景観政策において、建築物の高さが都市景観に及ぼす影響が極めて重大であるとの認識を示し、これまでの景観政策が不十分であったとの反省の下に、市および市民が、将来の京都の景観を保全再生するために、建築物の高さを低く抑えていくという決意を示したものと評価できる（詳細は、当会の２００７年２月９日「京都市の新たな景観政策の素案 時を超え光り輝く京都の景観づくりについての意見書」を参照されたい。）。
(2) その上で、同計画書において、①すぐれた形態・意匠を有する建築物、②公共性の高い建築物などで、市長が当該建築物が存する地域の良好な景観の形成及び周囲の市街地の環境に支障がないと認めて許可したものは、その許可の範囲内において、同計画書の規定による建築物の高さの最高限度を超えることができるとする「許可による特例」の制度（特例許可制度）を認めた。
(3) そして、特例許可制度の手続について、「京都都市計画（京都国際文化観光都市建設計画）高度地区の計画書の規定による特例許可の手続に関する条例」（特例許可手続条例）を制定した。
この特例許可制度においては、建築主は市長との事前協議を義務づけられ（３条）、協議が整った時は、建築計画書および概要書を市長に提出しなければならない（４条）とされる。また、市長は建築計画の概要を公告して、３週間縦覧に供しなければならず（６条）、建築主は、建築計画にかかる建築物の敷地の周辺住民に周知させる説明会を開催しなければならない（７条）とされている。そして、建築計画について意見を有する者は意見書を提出することができ、建築主にはこれに対する応答義務が課せられている（８条）。
更に、市長の諮問機関として景観審査会が置かれ（１３条）、景観審査会は、利害関係人に公開による意見の聴取を行うことができるとされる（１９条）。
(4) この特例許可制度により高さの最高限度を超えて建築物の新築が許可された例に、京都大学付属病院新築工事がある。
これに対する景観審査会では、高度地区による２０メートル規制に合わせて新病棟を５階建てにした場合、高度医療を進めるために病院側が必要とする病床（約千床）を確保するには棟数が増え、敷地内に配置できないという必要性が示され、建築計画の内容が詳細に説明されるとともに、８階建てにした場合でも鴨川からの大文字の眺望が阻害されないというシミュレーション結果が示されて、許容性が慎重に検討されている。また、外観上もひさしの深い屋根を設けるなどの配慮を求めることなど、一定の調整が図られた。
このように、特例許可制度のもとでは、建築計画の詳細が市民に明らかになるとともに、特例を認める必要性と許容性が示されることにより、新景観政策との整合性や周辺住民の生活利益との利害調整が慎重に検討されている（なお、当会は２００８年３月６日、京都大学付属病院新築工事についても、特例許可制度が安易に適用されることがないことを求めた意見書を京都市に提出しているところである。）。
(5) また、現在においても、特例許可の適合要件は厳格に運用されている。
すなわち、京都市は、京都府の「京都府民ステーション（仮称）構想」に関する提言〈七条警察署跡地の利活用方策について〉に関し、高さ規制の緩和の可能性について言及し、「運転免許の更新窓口」「交番等の警察機能を備えた地域防犯関連施設」を設ける施設についても、施設全体が高い公共性を有するものとは言えず、また、高さ制限を超えないと公共機能が確保できないといった技術的・客観的理由も想定しがたいとして、特例許可制度による高さ制限の緩和許可は極めて困難であるとし、警察機能のような「一定の公共性」があると考えられる機能を有する施設が設けられるものであっても、「高い公共性」は認められないとして、高さ規制の緩和許可について厳格な態度をとっている。
(6) このように、京都市は、これまでの景観政策が不十分であったとの反省の下に、市および市民が、将来の京都の景観を保全・再生するために、建築物の高さを低く抑えることを主眼とした新景観政策を実施してきたのである。
４ 地区計画が策定された場合を、特例許可制度の適用除外とすることは相当でないこと
(1) 現行の京都都市計画（京都国際文化観光都市建設計画）の計画書においては、特例許可制度の適用について除外事由が定められており、その一つとして、「都計法（都市計画法）第１２条の４第１項第１号に規定する地区計画の区域のうち、同法第１２条の５第２項第３号に規定する地区整備計画において、次に掲げるアからエ（「ア建築物等の用途の制限、イ壁面の位置の制限、ウ建築物等の高さの最高限度、エ建築物等の形態又は色彩その他の意匠の制限」）までの全ての制限（以下「高さ等の４つの制限」という。）が定められている区域内の建築物で、当該地区計画の内容に適合するもの」があげられている（以下この要件を満たす建築物を「例外建築物」という）。
このように、例外建築物について、特例許可制度によらずに高さ規制の緩和（高度地区の不適用）が認められているのは、地区計画が作成される場合においては、地区計画の策定過程において、地域住民の意見が地区計画に反映され、それにより、高さ等の４つの制限に関して、地域住民相互間で利害調整がなされることから、敢えて特例許可制度を用いる必要がないと考えられたものと解される。
すなわち、地区計画（都計法１２条の４第１項１号）は、「一定の地区を対象に、その居住者の利用する道路・公園・広場といった施設（地区施設）の配置及び規模に関する事項や、建築物の形態・用途・敷地等に関する事項を総合的な計画として定め、開発行為や建築行為をこれに基づいて規制・誘導することにより、地区特性にふさわしい良好な市街地の整備を図ろうとするものであって、①地区のマスタープランとして、地区計画の目標や地区の整備、開発及び保全の方針を定める「地区計画の方針」と、②かかる「地区計画の方針」に従って、道路、公園、緑地などの配置や建築物等に関する制限などを定める「地区整備計画」とからなる。そして②では、㋐建築物の用途、㋑容積率、㋒建ぺい率、㋓壁面位置、㋔高さ、㋕形態・意匠などを定めることができる。
地区計画は、地域住民のまちづくりについての発意を契機として、市と市民が協働して勉強会を開催するなどして地区の問題点・課題を探り、それをもとに市民がまちづくりの具体的な内容の提案・要望をまとめ、そこから市民と市が協働で「地区計画の案の検討素案」を作成し、市民が合意形成をはかって「地区計画の素案」を作成する。市はこれをもとに「地区計画の原案」を作成して公告・縦覧に供する。これに対する関係権利者からの意見を踏まえて、市は「地区計画の案」を作成し、これを再度公告・縦覧に供する。これに住民および利害関係人は意見を提出することができる。その後都市計画審議会で審議し、都市計画決定がなされ、条例化もなされる。
このように、地区計画は、地域住民の合意に基づいて、それぞれの地区の特性にふさわしい良好で質の高いまちづくりを誘導するための計画であり、「住民の合意」に基づいて作成されるべきものである。
また、実際の制度運用においても、事実上、当該地区の敷地の所有者の大多数の合意が必要とされており、地区計画の作成過程において、地域住民の大多数によって、まちづくりの方向性が十分に議論され、高さ等の規制緩和の必要性と合理性が十分に吟味される。
以上のとおり、地区計画においては、まちづくりの枠組みや具体的な規制内容について、地域住民の間で十分に議論がなされることにより、意見のすりあわせや利害調整が行われることから、高さ規制については特例許可制度を用いることは不要であると考えられたものと思われる。
(2) しかし、現行の都市計画法には、地区計画を定めることのできる街区の最小基準が法定されていないため、現行の地区計画制度では、現実には、地域住民による十分な論議や、利害調整を行うことなく、地区計画を定めることができる。
すなわち、京都会館建て替え問題に関係する岡崎地区の地区計画に続き、今般の島津製作所の所有地のみを対象とする本件地区計画は、利害関係を一にする一人もしくは少数者所有地（以下「少数者所有地」という。）において、特例許可制度によらずに高さ規制を緩和しようとしているものであって、(1)で述べたような、地域の住民による意見のすりあわせや利害調整を図る過程を経ていない。
その結果、市の承認さえ得られれば、当該地区を所有する所有者の意のままに建築物の高さ等の規制の緩和が許されることになる。そして、このような手法を認めると、一定の敷地を購入し、これに対して地区計画を定めることにより、当該地区及び周辺地区の高さ規制の適用を受けずに高層建築物を建設することが可能となることから、事実上高度地区の指定は画餅に帰すこととなり、新景観政策の趣旨を没却させることとなる。
(3) 更に、「少数者所有地」は意図的に作出される場合もある。
すなわち、京都市は、岡崎地区の地区計画の策定に当たり、明らかに同一の地域性を有する街区（一の用途地域に指定されている街区）の中から、住民の存在する部分を排除し、京都市および平安神宮が所有する部分のみを切り分けて「少数者所有地」を作出し、京都市自身および平安神宮を住民とする地区計画を策定した。
新景観政策を施行した京都市自身が、かかる潜脱行為を行うことについては、既に当会の２０１１年１０月２１日付意見書において、厳しく批判したところであるが、意図的に少数者所有地を作出することは、地域住民による意見のすりあわせと利害調整を企図する地区計画の制度と真っ向から矛盾する結果をもたらすことになるのは明らかである。
(4) また、京都市においては、地区計画の策定の際の手続としては、都市計画法に規定されている以上に厳格な手続が定められておらず、地区計画の内容の縦覧及び意見の募集が必要とされているのみで、特例許可制度のように、建築主の説明義務や地域住民の意見表明とこれに対する建築主の応答義務も定められていない。
そうすると、少数者所有地について地区計画が定められる場合には、規制を緩和することにより利益を得る当該少数者が規制の緩和に反対することはありえないから、事実上、形式的な縦覧、意見公募の手続さえ踏めば、地域住民との利害調整を経ることなく地区計画を定めることが可能である。
(5) 上記のとおり、現行の都市計画法が、地区計画を定めることのできる街区の最小基準を法定していない以上、地区計画が策定されれば、その過程において、必ず地域住民による十分な論議、および利害調整を経ることになるとは断じ得ない。したがって、地区計画が策定される場合には、特例許可制度の例外とするだけの内実を有しているということはできない。
そうだとすると、高さ等の４つの制限について定めた地区計画を策定した場合を、特例許可制度の適用を除外することに合理性は認められず、相当でないと言わざるを得ない。
５ 京都市においては、地区計画の内容を定めるに当たって、新景観政策との整合性が求められること
４で述べたように、現行の高度地区の計画書においては、高さ等の４つの制限を規定した地区計画を策定する場合には、特例許可制度の適用はないとされている。しかし、このことは、地区計画を策定する場合には、およそどのような内容のものであってもよいということを意味するものではない。
特に、京都市の場合、建築物の高さの最高限度の規制は厳格に行い、①すぐれた形態・意匠を有する建築物、②公共性の高い建築物などで、当該建築物が存する地域の良好な景観の形成及び周囲の市街地の環境に支障がないと認められる場合にのみ例外を許容するという新景観政策を施行しているのであるから、地区計画の内容がこの政策と整合性を持つ必要がある。
６ 西ノ京桑原町地区における地区計画原案は、新景観政策に反すること
(1) 西ノ京桑原町地区は、全体が株式会社島津製作所の敷地であり、島津製作所の研究所等が建築されているのであって、同地に建設される建築物自体には特段の公共性もなく、かつ、特段の優れた形態・意匠を有する建築物であるとも認められないのであるから、およそ特例許可制度により高さ規制の緩和が認められる余地はない。
にもかかわらず、現在の地区計画原案のままに地区計画が策定されることになれば、それは、特例許可要件を満たさない例外建築物を含む計画である。
(2) そして、かかる例外建築物を許容することは、思い切ったダウンゾーニングを実施し、高さ規制の緩和をする際においては、特例許可制度を設け、高さ規制の緩和の必要性・合理性を厳格に審査し、新景観政策との整合性及び周辺住民との利害調整を図ろうとした新景観政策に反するものであり、許されるものでないことは明らかである。
(3) なお、京都市は、新景観政策による特例許可制度の創設の実効性を担保し、総合設計制度を利用した高さ規制の潜脱を防止するため、２００７年９月の新景観政策施行時に、総合設計制度活用物件に対する緩和規定を高度地区の但書から削除するとともに、総合設計制度取扱要項から高度地区の高さ制限の緩和規定を除外することにより、総合設計制度適用物件であっても、高度地区の高さ制限を超過するためには、特例許可を受けなければならないように関連規定を整備しているところである。
このことは、新景観政策の下では、かつて当会が撤回を求めて申し入れないし意見表明（１９８７年３月３１日及び１９８８年３月１５日）を行った「京都ホテルの総合設計制度を利用した高層化問題」のような高さ規制の潜脱行為は新景観政策においては認められないことを示している。
７ 結語
(1) 以上のとおり、西ノ京桑原町地区における地区計画原案については、ア）手続において、高さ等の４つの制限を含む地区計画が策定される場合であっても、特例許可制度の手続が必要であるところ、同手続が経由されていないこと、イ）内容において、高度地区の高さ規制の例外が認められるためには、①すぐれた形態・意匠を有する建築物、②公共性の高い建築物などで、当該建築物が存する地域の良好な景観の形成及び周囲の市街地の環境に支障がないと認められる場合であることが必要であるところ、株式会社島津製作所の建築物がかかる要件を充足しているとは認められないことから、同地区計画の原案は撤回されるべきである。
特に京都市は、現在、「新景観政策の進化」をめざしており、現状では、公共施設について、建築計画の概要の公告・縦覧や説明会の開催等は免除されているのを、公共施設についても必要とするよう手続の見直しを図ろうとしているところ、少数者所有地計画による高さ規制の緩和は、このような新景観政策の進化の流れに明らかに逆行するものである。
(2) 現行の地区計画制度は、特例許可制度と同程度に、常に地域住民の意見が建築物の建築計画に反映されるとは断じがたく、また、高さ等の４つの制限に関して、常に地域住民相互間で十分な利害調整がなされるとは認めがたい。
したがって、地区計画において高さ等の４つの制限がある場合について、これを特例許可制度の適用除外とすることは相当とは言いがたいことから、かかる適用除外の定めは削除すべきである。
以 上
