意見書

判事補制度の廃止を求める意見書(2000年11月22日)



2000年(平成12年)11月22日

司法制度改革審議会

会  長    佐  藤  幸  治  殿
京都弁護士会
会長  三  浦  正  毅


第1  意見の趣旨


   判事補制度は日本国憲法が想定する司法や裁判所法が想定する裁判官と矛盾するものであり、司法制度改革審議会は、日本国憲法と裁判所法の理念に立ち返り、判事補制度廃止の方針を明確にうちだすべきである。


第2  意見の理由



  1. はじめに


       司法制度改革審議会は、本年11月20日「中間報告」をとりまとめ、これを発表した。

       当会は、これまで司法問題に対し積極的にかかわり、多くの活動を積み重ねてきたが、司法改革の動きが顕著になってきたここ数年間においても、1997年7月10日法曹養成問題に関する日弁連あて意見書(1997年7月10日)、第17回司法シンポジウムの検討事項回答書(1998年6月4日)を作成し、さらに「法曹一元及び陪・参審の実現等を求める決議(1999年10月26日総会)」「法曹一元・陪審を実現し、真の司法改革を推進する決議(2000年5月25日総会)」を行ない、関係機関に働きかけてきた。特に1997年7月10日の意見書は判事補制度の廃止を軸とした法曹一元実現のための要綱を世に問うたものであり、今日の「法曹一元」への動きの先鞭をつけるものであった。

       その意味で、当会としては、司法制度改革審議会の「法曹一元」をめぐる議論に対し、深甚の関心を払って注視してきた。「中間報告」では、国民が求める裁判官像は「法律家としてふさわしい多様で豊かな知識、経験と人間性を備えていること」であるとし、そのような裁判官を得るための裁判官制度の改革として、裁判官の給源の多様化・多元化、裁判官の任命手続きの見直し、裁判官の人事制度の透明性、客観性の確保がうちだされた。司法制度改革審議会が裁判官制度の改革に大きく踏みだしたことは評価できるが、判事補制度の問題点についての指摘が多くなされながらも、同制度廃止の方針を明確にしていない点は不充分と評価せざるを得ない。

       そこで当会は、同審議会が「法曹一元」の実現、とりわけ判事補制度廃止の方針を明確にうちだすべきことを求めるため本意見書を作成するものである。


  2. 判事補制度の問題点



    1. 日本国憲法が想定する司法と判事補制度の矛盾



      1.    「夏の集中審議」第2日に、佐藤幸治会長が、「『法曹一元』をめぐる議論の根底にあるものは何か、日本国憲法が想定する司法とは」というテーマについて報告をしているが、日本国憲法上の司法権は行政裁判権、違憲審査権を含むもので、英米法系の司法権の系譜に属すること、又司法権とは「具体的な争訟について判断するという作用」であり、下級裁判所の裁判官も独立して行政裁判権、違憲審査権を含む司法権を担っていることを明らかにしている。つまり、下級裁判所の裁判官ひとりひとりが独立して上記に述べた司法権を担うこととされており、このような憲法の原理的な転換が行われたことと、判事補制度の存在が整合性をもつとは到底考えられない。すなわち旧制度下では、地裁は、「第1審の合議裁判所」であった(裁判所構成法19条1項)もので、裁判官も若年時任用のスタートから判事とされて、合議体のみに加わり(単独裁判はない)、終身官としてキャリアシステムの元で、司法官僚としてトコロテン式に上へ出世できる仕組みとなっていた。しかし、日本国憲法下の裁判所法では、アメリカの裁判所にならって第1審裁 判所の裁判体は原則単独制に転換した。

           周知のとおりアメリカでは、キャリア裁判官の制度を採らず、練達な弁護士から裁判官をポストごとに任命する、いわゆる法曹一元制度を採っているものであり、裁判官1人制の原則に相応しい任用制度となっている。つまり、一人前の判事が日本国憲法上の司法権を一人で行使するというのが憲法の想定する司法の在り方であり、裁判所法上(同法27条)一人で裁判のできない判事補が司法権を担うということは考えられていなかったのである。佐藤会長が、「明治憲法下の裁判官像とは違う裁判官像を憲法は想定している」「質が違っている」と述べているのは、このような認識にもとづいていると理解される。従って、憲法の原理的転換にともない、行政裁判権、違憲審査権を含むにいたった司法権の担い手としての裁判官を想定した場合、判事補の存在はそれと矛盾しないのかということは十分問われてよいことであるのに、その点の検討が必ずしも十分でないように思われる。司法制度に抜本的なメスを入れることを使命とする審議会として、日本国憲法の想定する司法権と判事補制度は矛盾しないのかどうかについて、十分な検討をすることが大いに望まれる。



    2. 裁判所法の想定する裁判官と判事補制度の矛盾



      1.    臨時司法制度調査会意見書がだされた後の座談会において(ジュリスト1964年10月1日号12頁)、兼子一弁護士は「裁判官は、法曹としていろいろな方面での経験を積んだ者がなるのがいいのであって、学校出て、試験を通ったからというだけで、かけ出しの者が裁判官になるということは、国民の司法に対する信頼が期待できないということから、相当年配の経験を積んだ者がなるということはけっこうじゃないか」そうすると「修習を終えればすぐなれる判事補というような裁判官を置くこと自体が矛盾なんじゃないか」と述べている。それをうけて、我妻栄教授は「判事補という制度が、現実問題として一番問題になるわけですね。あれは、裁判官ではない。のみならず、裁判所部内で育てるものではあるけれども、裁判官にするための予定のコースというべきものでもないはずだ。こうした考えは、裁判所法をつくる際には、相当一般的に考えられていた思想だ。ところが、いよいよ裁判所法がつくられたときには、判事補として、一種の裁判官とされた。その上に、まもなく、いわゆる職権特例法ができて、在職5年を経た判事補は、地裁や家裁の判事と同じ権限をもつことができることになった。そして、10年たつとほとんどすべての判事補がトコロテン式に判事になる。これでは裁判所法の本来の趣旨に反する。少なくとも裁判所法制定当時の姿に帰えるべきだ、という主張は、調査会の審議中にも相当強く述べられました。」(前掲ジュリスト16頁)と述べる。判事補制度が裁判所法(昭和22年)の本来の趣旨に反するものであるということは、これらの意見に照らして明らかである。


      2.    裁判所法上判事補は一人前の裁判官でないとされ、原則として一人では裁判はできないとされた(裁判所法27条1項)。ところが、その後民訴法、刑訴法、少年法等によって判決等以外の裁判をする権限が与えられて、相当広範な分野において一人で裁判ができるとされるにいたった。「判事補の職権の特例等に関する法律」の制定(昭和23年)は、裁判所法の出発点を大きく変更した。裁判所法の判事補制度は、実際には大きな矛盾をはらみつつ現在にいたっている。この間、臨時司法制度調査会意見書では判事補について二人制合議を提案し、又最高裁判所は、地方裁判所における審理に判事補の参与を認める規則を制定し(昭和47年9月18日)て判事補の研鑽を積ませようと図った。このように、判事補制度に関する理念と運用は矛盾と動揺をくり返しているが、今次審議会においては、判事補制度を廃止する方針を明確にして、判事補制度の矛盾を抜本的に取り除くべきである。



    3. 判事補制度設置理由に対する疑問



      1.    審議会において、竹下守夫会長代理は判事補制度がなぜ設けられたのかについて、「将来の判事の給源として、判事補以外の外部の弁護士とか、研究者とか、そういう者だけで、果たしてこれが必要とする判事の数を確保できるかどうかということに不安があった。そのために、いわば裁判所の子飼いの給源としての判事補というものを設けたのだ・・・・そういう意味では、判事補制度は当分の間の応急的なものとしてスタートした」と述べている。この点については、最高裁事務総局総務局編「裁判所法逐条解説(中)」80頁においても「判事補の制度は、判事の任命資格が高められ、その結果その人数がおのずから制限されざるをえないことと関連し、裁判官の一定の数を確保するためもうけられたものであろう」としている。要するに、判事補制度は、新しい憲法、裁判所法のもとで、判事の数を確実に確保するという要請からでた応急的な制度であった。

           ところが、裁判所法制定の翌年には「判事補の職権の特例等に関する法律」によって5年以上の判事補に対し判事の権限を与え、裁判所法42条の趣旨を大きく変更してしまった。その後は、現実には判事補以外からの判事がほとんどなくなり、実際上は判事補が判事の主たる供給源となるにいたった。しかも給与体系、任地等の扱いも、実際には判事補と判事との間で連続的なものとなり、従って「判事と判事補とを通してみると、一種の官僚的な累進制の観を呈している」(上記逐条解説(中)80頁)のである。

           そして、この「官僚的累進制」は、最高裁判所が昭和40年代以降進めてきた青年法律家協会裁判官部会会員に対する抑圧、宮本康昭裁判官の再任拒否、長谷川茂治裁判官の再任拒否、裁判官懇話会世話人に対する不公正な待遇等の人事政策と相俟って、裁判官のなかに強固なヒエラルキーをつくるにいたっており、そのことが裁判官の自由闊達な活動を失なわせ、萎縮させるにいたっている。判事補はそのような状態の影響を不知不識のうちにうけて官僚的態度を身につけ、それが裁判その他の活動において、利用者である市民に対する権威的、抑圧的な行動をもたらしていると考えられる。。

           すなわち、いまや判事補制度は裁判官の官僚的態度の温床となり、判事補の身分のままで訓練、教育方法に一定の改善を加えても、判事補制度が「官僚的累進制」を支える基盤となっている欠点は改革されない。この欠点を改めるには判事補制度の廃止をする以外にないといわねばならない。


      2.    判事補制度の設置理由について、もし竹下会長代理が指摘するように「必要とする判事の数を確保できるかどうかということに不安があった」という点にあるとするならば、今次審議会において、毎年 3,000人の新しい法曹をつくりだすことを目標とすることに合意したことによって、そのような不安はほとんど払拭されることになったといってよい。竹下会長代理は、「判事補制度は当分の間の応急的なものとしてスタートした」が「そのときの不安(必要とする判事の数を確保できるかどうかということについての不安)は、現在でもまだ残っていることは否定できない」と述べている(第3日・午前31頁)が、ロースクール導入、毎年 3,000人の新法曹誕生等々審議会が改革の対象としている大きな枠組み変動を考慮にいれれば、このような不安は、経過的な問題を除けば、ほとんど根拠が失われたと考える。


      3.    なおこの点に関して、判事補制度は「アイデアとしては、合議体の一員としてのその責任を分担しながら、その仕事を通じて裁判官の在り方とか、事実認定の在り方とか、そういう仕事の仕方を身につけさせるというもので、そういうものも給源にしていく・・・それ自体としては間違っていなかった。・・・ところが事実上給源が・・・判事補にほとんど一本化してしまった。そして、途中でおやめにならない限り定年までずっと裁判所で過ごされる。そうしますと、一本の官僚制みたいなイメージになってしま」う、従って「一本化してきたというところに問題があるのであって、むしろ元に戻して、多様な給源から人を入れて、お互いに切磋琢磨して足腰の強い、幅広い視野を持った司法を作っていくというのがこれからのあるべき姿ではないか。・・・特例判事補の制度・・・は判事の人員に限りがあったのでやむを得ないことであったとはいえ、裁判所法が本来考えていたこととは違う・・・判事の数が充実されていけば、特例判事補というものを少なくし、いずれはなくしていく方向でやはり考えていくべきだろうと思う」という意見(井上正仁委員)が述べられている。判事補制度を一つのアイデアとして認めつつ特例判事補制度はなくしていくべきだという論旨にはいささか理解し難いところがあるが、判事補が特例として一人前の判事と同等の裁判をすることはなくすべきであるとの見解は判事補制度そのものへの直截な疑問であり、判事補制度自体を否定すべきことを主張するものと理解しうる。


      4.    以上のとおり、判事補制度の設置は裁判所法の理念、建前に照らすと明らかに鬼子であり、応急的・緊急避難的な措置であった。従って、判事供給に対する不安がなくなる客観的状況が確実になるならば、それはなくするべきなのである。今次審議会においてうちだされた法曹人口毎年 3,000人の目標は判事供給の不安を解消する確実な客観的状況であり、従って、審議会は、いまこそ憲法・裁判所法の理念に立ち返って、判事補制度廃止をうちだすべきである。もちろん、現実に当該制度を廃止するためには経過的措置を講ずる必要があるが、しかしながら、上記客観的状況が確実になった現時点においては、審議会は判事補制度の廃止の方針を明確にうちだすことがなによりも肝要である。



    4. 判事補制度擁護論に対するその他の疑問



      1. 以上のほかに判事補制度の擁護論に対して以下に述べるとおり疑問がある。



        1. 清廉性、公正性について

             キャリアシステムの長所として「清廉」と「公正」を挙げ、これと対比して、法曹一元を論ずるとき、当事者との癒着や腐敗、裁判に対する納得性などにも十分目配りすべきであるとの意見がある。

             しかし、これを守るためには判事補制度しかないというのであれば、裁判所法が弁護士や学者等から裁判官を採用するとしていることと矛盾する。

             実際にも、弁護士や学者から任官した裁判官がこの点について、判事補出身者に比べて問題があるとの評価は皆無である。法律専門職として、弁護士にせよ学者にせよ、一旦裁判官の職責を担うことになれば、そこで要求される行動規律を遵守するだけの精神的資質を有していることは大部分の国民が認めるところではなかろうか。


        2. 均質性、統一性について

             法曹一元裁判官のシステムでは、裁判の均質性、統一性が保持できないのではないかとの主張がある。

             たしかに、この見解は国民の権利を平等に保障するという観点からすると一応の理由がある。しかし、裁判は、具体的な事件に法を適用するもので本来個別性を強くもつものであり、過度の均質性、統一性を求めることは個々の裁判官の職権の独立の保障と相容れない惧れがあるし、判例の創造的、動的発展も望めなくなる。個別の判断の逸脱は三審制によって是正されるシステムとなっており、その枠組みの範囲内で、法曹一元の導入により創造性と多様性に富んだ納得ある裁判が行われることが裁判を受ける側からは遥かに望ましいといえる。


        3. 裁判官の社会経験について

             キャリア裁判官は、多くの事件を通して裁判官として成長していくのであり、社会経験がないとの批判は当たらないと主張されることがある。

             しかし、判事補は最初の2〜3年に経験することは合議事件の左陪席として判決起案をすることが主たる仕事であるが、合議事件は医療過誤、行政事件等かなり専門的、特殊的事件がほとんどであり、合議で教育されることはあっても、その経験を一般化することは難しいし、事件処理において当事者本人と直接話しをする機会もほとんどない。しかも、裁判所にもち込まれる事件は、弁護士の手によって加工されたものであり、又もち込まれる事件自体が多くの法的紛争のうちのごく限られたものにすぎない。従って、判事補が「生」の事件を通して経験しうることには大きな制約があるので、その経験を過大視することは妥当でない。

             なお、判事補のなかには、どこが非常識であり、どこが世間知らずなのか具体的に指摘すべきだ、との反論がされているようであるが、かけ出しの者が裁判官になることでは、司法に対する信頼が期待できない(兼子一博士の指摘、ジュリスト1964年10月1日号12頁)ことは常識であり、上記のようなエリート意識をもつ判事補が存在するにいたっていること自体憂慮されるべきことである。



      2.    なお、判事補制度自体のもつ欠陥を意識し、一旦判事補として採用したのちに判事補の地位のまま外部へ研修生として派遣し研修を積ませる、などという方法を講じ、判事補を判事の給源として残そうとする主張もある。しかし、判事補の地位のまま外部で研修を、相当長期にわたって行うということが法的にみて問題なしとしないし、またそのような形式で研修を実施してみても、研修を施す方も受ける方も判事補という意識をもたざるをえず、たとえ「生」の事件を扱っても、その他の社会経験をしても、判事補としての意識と目からぬけられない。このような殻をかぶり、フィルターのかかった目からしかみられない研修は、真に社会の実相を経験するという観点に照らすと著しい欠陥のある研修といわざるをえない。このような判事補研修の構想自体に無理があり、このような無理をしてまで判事補制度を残す必要性と必然性は全くないというべきである。



    5. 結論


         現在わが国の政治、経済、文化、思想、教育等あらゆる分野は大きな変動の波に洗われている。社会全体が複雑多様化し、高度化し、国際化もまた著しい速度で進んでいる。規制緩和、自己責任化がうたわれ、事後救済システムの充実強化が叫ばれて、「法の支配」の社会のすみずみに及ぶ貫徹が司法改革の指導理念とされている。その担い手として、どのような裁判官がふさわしいのかが、いま問われてる。現在司法試験に合格し、司法研修所を修了して裁判官に採用されている裁判官の一般的状況は、幼稚園・小学校・中学校・高等学校・大学を優秀な成績で過ごし、社会における経験なく研修所に入り、そこでも優秀な成績を修めたうえで判事補となる、そして10年の判事補を経てほとん全員が「トコロテン式」に判事となる、というものである。このあと判事は少しずつ判事としての階段をのぼりながら、判事3号俸になるときに選別をされ、さらに部総括指名の際にも差別化され、所長、高裁長官登用においても選別が行われる。このような官僚累進制のなかにどっぷりとつかった裁判官が、日本国憲法と裁判所法の出発点に照らしてはもとより、複雑多様化し高度化し国際化するわが国社会の司法の担い手としてふさわしいものであるかどうかが問われているのである。昭和39年の臨時司法制度調査会の意見書において、「法曹一元」は「望ましい制度」とされた。しかし、それを導入する条件が整備されていないとして先送りされ、しかもその後条件整備を実現するための計画も樹てられず、条件整備は著しく立ち遅れてしまった。しかし、今次審議会では条件整備に関する議論が大きく前進した。いまやわが国は、英米法系の憲法をもつ先進諸国のなかでは最も非民主的な裁判官制度をもつ。又キャリアシステムの先進諸国のなかにあって、陪審・参審制をもたない唯一の国であり、最も非民主的な裁判官制度をもつ国となっている。この、二重の意味で非民主的な裁判官制度によって、司法の担い手は市民から完全に閉された存在となり、市民の全く手の届かない存在となって君臨するにいたっている。

         これまでに検討したところから、当会は、毎年 3,000人の新しい法曹が誕生する目標が具体化しつつある現在、日本国憲法と裁判所法の理念に立ち返り、判事補制度の廃止をいまこそ明確にうち出すべきであると強調したい。そのうえで、所要の条件整備計画をたて、廃止への確実な道の第一歩をまず踏み出すべきである。今次審議会は、判事補制度を廃止する道筋をつける歴史的使命がある。当会は、審議会に対し、この歴史的使命を果たすことを心から望むものであり、当会としても判事補制度の廃止にむけて全力を果すことを明らかにするものである。




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