意見書

「特定架電適正化法(仮称)の制定を求める意見書」(2014年8月28日)


2014年(平成26年)8月28日


内閣総理大臣    安  倍  晋  三  殿
内閣府特命担当大臣(消費者及び食品安全)    森      まさこ  殿
消費者庁長官    板  東  久美子  殿
総務大臣    新  藤  義  孝  殿
衆議院議長    伊  吹  文  明  殿
参議院議長    山  崎  正  昭  殿
消費者委員会委員長    河  上  正  二  殿


京  都  弁  護  士  会

会長  松  枝  尚  哉



特定架電適正化法(仮称)の制定を求める意見書



  京都弁護士会は、2008年(平成20年)年8月、不招請勧誘禁止プロジェクトチーム(以下「PT」という。)を立ち上げ、現在まで不招請勧誘禁止に向けた研究を行ってきた。不招請勧誘禁止の実現には、他の地域で先行していた条例案の作成や、自治体によるステッカーの配布と各戸におけるその貼付の徹底といった、地域社会における草の根活動が必要であるとの認識があった。そこでPTは、2009年(平成21年)年6月、条例案作成の動きで先行していた秋田県議会、秋田弁護士会への調査を行った。
  電話勧誘は消費者にこれから勧誘を受けるという「構え」がないため、消費者が本来望まない契約をさせられる危険性が高い。実際、電話勧誘による消費者被害は後を絶たない。
  不招請訪問勧誘は、消費者の住居を訪問することから、地方自治体の条例によって禁止することは可能である。しかし、不招請電話勧誘は、日本全国から電話によって勧誘することが可能であるので、地方自治体の条例によって禁止しても、その実効性は疑問である。また、訪問販売とは異なり、玄関に「訪問販売お断り」などのステッカーを貼るなどの対処法も取りえない。そこで、不招請電話勧誘の全国的規制立法が必要である。
  本意見書は、消費者が望まない電話勧誘を禁止することによって消費者被害を防止し、生活の平穏を維持するための立法を求めるものである。

第1  意見の趣旨
1  架電する者が自己又は他人の営業につき広告、宣伝、勧誘を行うための手段として消費者に対し行う架電を「特定架電」と定義した上で、予め架電を拒否した消費者の電話番号に特定架電を行うことを包括的に規制する特定架電適正化法(仮称)を制定すべきである。
2  特定架電適正化法(仮称)には、次の内容を規定すべきである。
(1)特定架電により営業活動を行おうとする者の登録制度を設け、無登録事業者による特定架電を禁止すること。
(2)無登録事業者による特定架電に基づく消費者契約は無効とすること。
(3)消費者庁において、消費者が予め架電を拒否する意思を示すものとして、消費者の申出に基づき登録する電話番号のリストを作成すること。
(4)特定架電による営業活動を行おうとする者に架電する電話番号が前項のリストに登録されていないかどうかの確認義務を課し、リストに登録されている消費者への架電を禁止すること。
(5)特定架電適正化法(仮称)に違反した行為に対して行政規制、刑事罰を課すこと。
(6)上記リストに登録した電話番号への特定架電に基づく消費者契約については、消費者に取消権を認めること。

第2  意見の理由
1  本意見書の目的
  架電する者が自己又は他人の営業につき広告又は宣伝を行うための手段として行う架電は、不招請電話勧誘である。
  不招請勧誘は、消費者に契約締結意思がないにもかかわらず、不意打ち的に勧誘を行うものである。例えば、事業者が、あらかじめ当該消費者の承諾を得ることなく、一方的に消費者の自宅等を訪問して勧誘したり、電話をして勧誘したり、ファクシミリや電子メールを利用して勧誘するなどである。
  本意見書は、不招請電話勧誘を規制(適正化)する立法措置を求めるものである。

2  不招請電話勧誘の問題点
  不招請勧誘は、消費者が冷静かつ自由な判断をする機会を阻害し、不当な契約を誘発する勧誘方法である。実際に、リフォーム工事被害、学習教材被害、商品先物取引被害など、多くの消費者被害は無差別電話勧誘や訪問販売などの不招請勧誘によって発生している。
  独立行政法人国民生活センターが公表した2011年度のPIO-NETに見る消費生活相談の販売方法・手口について問題商法として挙げられた上位10位のうち、電話勧誘販売が3位、家庭訪販が4位である(消費生活年報2012・44頁)。また、消費生活年報2010では、「不招請勧誘のトラブル減らず」の項目で「電話勧誘販売では「未公開株」「社債」「ファンド型投資商品」「インターネット接続回線」が多く、高齢者を狙った商法として「短歌・俳句の新聞への掲載」や「カニをめぐる押し付け商法」が、新手として「地上デジタル放送に便乗した商法」などについての相談が寄せられ」たとされている(消費生活年報2010・7頁)。このように、不招請勧誘は多くの被害相談が寄せられ、現に生じている消費者被害の温床となっている。特に、常時住所にいることが多く、判断能力に衰えが生じている可能性が高い高齢者に対する消費者被害はそのほとんどが不招請勧誘によるものである(第27回近畿弁護士会連合会大会シンポジウム報告書197頁「高齢者被害から見た消費者契約法改正の必要性」参照)。
  また、不招請勧誘は、時間や状況を選ばずに無制限に消費者個人の生活圏に入り込むものであり、自宅や勤務先に対して行われた場合、消費者の平穏な生活を侵害する。ことに不招請電話勧誘は、相手が見えないため、素性のわからないものとの会話を余儀なくされるという特徴がある。第26回近畿弁護士会連合会大会シンポジウム報告書47頁の訪問勧誘、電話勧誘に対する意識のアンケートでは、電話勧誘は勧誘を断っても話をやめない、電話の相手をして時間をとられること自体が迷惑などの理由でほぼ全員が迷惑であると応えており、これらが個人の平穏な生活を侵害するものであることを如実に示している。
  また、2010年3月に政府が公表した「消費者基本計画」においても、消費者契約法における不当勧誘規制の  今後の在り方の中で、不招請勧誘の規制を検討課題にすると明記している。
  以上から、不招請勧誘、特に不招請電話勧誘は主として高齢の消費者被害の温床であり、定型的に消費者の私生活や業務の平穏を侵害する勧誘方法である。よって、不招請電話勧誘は適切に規制されるべきである。

3  営業の自由との関係
(1)不招請電話勧誘の禁止は、「営業の自由」(憲法22条1項)との関係で問題となりうる。
  しかし、今回求めている不招請電話勧誘の禁止は、消費者が予め拒絶しているにもかかわらず、不意打ち的に消費者の個人宅へ架電し、一方的に自宅訪問するアポイントメントを取り付けたり、強引に契約締結を勧誘するものであり、消費者に対する迷惑行為に該当する。
  電子メールやファクシミリと異なり、直接相手と会話することで相手のペースに乗せられ、消費者がその意思に反した面会の予約をさせられたり、意思に反する契約締結をさせられたりすることで、財産的ないし精神的被害を被る事例が極めて多数生じている現状を鑑みると、不招請電話勧誘行為は迷惑行為以外の何物でもなく、制限する必要性は十分に認められる。
  さらに、事業者側も登録すれば拒否リストに登録されていない消費者宅へは架電が可能であるところ、あえて無登録のまま架電したり、敢えて拒否リストに登録されている消費者宅へ架電するような行為は、侵入を拒否している自宅へ土足で入ることに他ならず、無登録業者による架電や拒否リストに登録されている消費者宅へ架電する行為は禁止する必要がある。
  これらからすれば、本意見書が求める架電の禁止は必要かつ相当なものである。
(2)登録制度を設けて無登録業者の架電を禁止する点についても、登録さえすれば架電は可能であること、上記のとおり、架電を望まない消費者にとっては架電されること自体が苦痛であり、消費者被害の危険にさらされることからすれば、不招請電話勧誘を適正に規制する必要があるが、登録制度を設けなければ適切に不招請電話勧誘を規制することは困難であること等からすれば、本意見書の登録制度を設けることも営業の自由を不当に害することにはならないというべきである。

4  不招請電話勧誘立法と類似の制度
(1)「Do Not Call Registry(List)」制度
ア  アメリカ・カナダ
    アメリカでは、電話勧誘を望まない消費者が、予め電話番号を登録し、事業者がそれに違反して消費者の承諾又は要請なく電話勧誘を行った場合は制裁を課すという制度(Do Not Call Registry、電話勧誘拒否登録制度)がある。同様の制度はカナダやブラジルなどで導入されている。
過去18か月以内にその消費者と取引があった場合など一定の場合を除き、電話勧誘をしようとする事業者は、相手方がDo Not Call Registryに登録されていないことを確認しなければならない。登録方法は、電話やオンラインなどの方法があるが、登録するのは電話番号(固定電話でも携帯電話でも登録可能)のみで氏名などを登録する必要はない。事業者が登録している番号に電話を架けた場合、FTC(連邦取引委員会)による調査が行われ、罰金が科せられることもある。制度の実情としては、アメリカでは全米の電話番号の約7割がこの制度に登録しており、違反1件につき1万ドルを超える罰金が科されるなど厳格な執行が行われている。
当初は、この制度の実効性やいわゆるカモリストになることに対する不安もあったが、法執行によってDo-Not-Callの実効性が確保されたこともあり、登録が増え、制度として定着している。
イ  イギリス
    イギリスでも、加入者が当該回線へのダイレクト・マーケティングを目的とする架電を禁ずる旨、事前に当該発信者に通知していた場合、及び、当該架電にかかる回線の番号が、情報通信庁の作成する登録簿に登録されている場合、不招請架電をすることが禁じられている。
ウ  シンガポール
    2014年(平成26年)1月2日から電話勧誘拒否(Do not call)登録制度が開始され、電話などによる勧誘を望まない住民は、電話やファクシミリ番号を登録することができ、テレマーケティング業者は、相手の電話番号を勧誘に先立ち登録名簿で確認しなければならないとされている。
(2)国内法における電話勧誘規制に関連する規制
ア  金融商品取引法での規制
  金融商品取引業者は、政令で指定される金融商品(金融商品先渡し取引の一部、金融指標先渡し取引の一部、店頭金融オプション取引、個人への店頭金融デリバティブ取引)について、消費者側からの希望があった場合を除いて、業者からの訪問や電話等による勧誘を禁止している(同法38条4号)。これに違反して不招請勧誘を行った場合、業務改善命令(同法51条)、監督上の処分(同法52条6号)といった行政処分の対象となる。
  また、取引所及び店頭の金融先物取引について、金融商品取引業者が勧誘を開始する際に消費者がその勧誘を受けるかどうかを確認しなければならないとされ(勧誘受諾意思確認義務・同法38条5号、施行令16条の4第2項)、消費者が勧誘を断った場合、再勧誘が禁止される(同法38条6号、同法施行令16条の4第2項)。
これに違反して不招請勧誘を行った場合、業務改善命令(同法51条)、監督上の処分(同法52条6号)といった行政処分の対象となる。
イ  商品先物取引法での規制
  2011年(平成23年)1月1日に施行された商品先物取引法では不招請勧誘の禁止が導入された。これにより商品先物取引業者は、国内・海外取引所商品先物取引のうち、損失額が取引証拠金等の額を上回るおそれがある商品取引契約については、勧誘の要請をしていない顧客に対し、訪問又は電話をかけて、商品取引契約を勧誘してはならないとされている(同法214条9号、施行令30条後段、同法2条22項1号~4号)。また、勧誘の要請をしていない顧客への店頭商品先物取引の勧誘も禁止されている(同法214条9号、同法施行令30条後段、同法2条22項5号)。これらに違反して不招請勧誘をした場合、業務改善命令(同法232条1項)、監督上の処分(同法236条1項5号)といった行政処分の対象となる。また、同法214条7号では氏名等の明示、勧誘受諾意思確認義務を規定し、同法214条5号は再勧誘を禁止している。これらに違反した場合、業務改善命令(同法232条1項)、監督上の処分(同法236条1項5号)といった行政処分の対象となる。
ウ  特定商取引法・特定電子メール適正化法での規制
  2008年(平成20年)の特定商取引法改正により、通信販売における商品、指定権利の販売条件又は役務の提供条件の広告、連鎖販売取引の広告、業務提供誘引販売の広告を電子メールで行う場合、原則として電子メールを送信すること自体を禁止し、受信する側が電子メールの送信を請求または承諾した場合に限り送信を認める規制(オプトイン規制)が導入されている(同法12条の3第1項1号、36条の3第1項、54条の3第1項)。この規制に違反した場合、指示処分(同法14条2項、38条、56条)、業務停止命令(同法15条、39条、57条)といった行政処分、業務停止命令違反の場合の刑事罰(2年以下の懲役または300万円以下の罰金または併科、法70条の2)や100万円以下の罰金の対象となっている(同法14条、38条、56条、72条1項2号)。
  また、2012年(平成24年)の同法改正により、訪問購入につき、勧誘を要請していない者に対する勧誘が禁止され(同法58条の6)、これに違反したときは業務停止命令がなされ(同法58条の13)、業務停止命令違反については2年以下の懲役又は300万円以下の罰金の対象となっている(同法70条の2)。
さらに、特定電子メールの送信の適正化等に関する法律も、広告の相手方となる者の承諾を得ないで電子メール広告を送信することを禁止している(特定電子メール適正化法3条1項1号~4号)。営利を目的とする団体及び営業を営む個人が、自己又は他人の営業について広告及び宣伝を行うための手段として送信する電子メールが対象となっており、営業の内容による限定はなされていない(同法2条2号)。この規定に違反してメールを送信した場合、措置命令(同法7条)の対象となる。措置命令違反行為については、1年以下の懲役又は100万円以下の罰金が課せられる(同法34条)。
  このようにメールについては不招請勧誘が禁止されているが、消費者被害を惹起する危険性、迷惑の程度は不招請電話勧誘の方が大きいのであるから、既存の法制度からしても不招請電話勧誘は適切に規制されるべきである。

5  特定架電適正化法(仮称)の内容
(1)基本的な考え方
  以上を踏まえると、不招請電話勧誘の規制立法の枠組みとしては、電話勧誘拒否登録制度(Do Not Call Registry)を基本として、民事効を織り込んだ規制が望ましい。すなわち、架電する者が自己又は他人の営業につき広告、宣伝、勧誘を行うための手段として消費者に対し行う架電を「特定架電」と定義したうえで、消費者が予め架電を拒否した電話番号に特定架電をすることを包括的に規制することとすべきである。
(2)特定架電事業者の登録制度
特定架電適正化法(仮称)を実効化するために、まず、特定架電を用いて営業活動を行おうとする事業者を対象とした登録制度を導入し、登録事業者に対してのみ電話勧誘拒否登録リスト(後述)を有償にて提供する一方で、無登録事業者による特定架電は全面禁止とすべきである。
(3)電話勧誘拒否登録リスト
  次に、消費者が特定架電を予め拒否する方法については、特定架電を望まない消費者が所管官庁に対して氏名と電話番号を届け出ることによって、電話勧誘拒否登録リストに当該電話番号が登録されるようにすべきである。同リストは、所管官庁が統一的に管理するものとすべきである。
登録の要件は、同リストに電話番号が登録されることによる実害はほとんど想定することができないことからすれば、緩やかにすべきである。他方、登録解除については、本人の意思確認等を徹底する制度とし、不正な登録解除に対しては罰則を設けるべきである。
  また、登録事業者に対する電話勧誘拒否登録リストの提供は、いわゆる「カモリスト」化を防止するため、インターネット経由でアクセス・キー等のセキュリティを具備した方法によることが望ましいし、同リストの第三者への提供行為は罰則をもって禁止すべきである。
(4)電話勧誘拒否登録リストへの登録の有無の確認と同リストへ登録した消費者への特定架電の禁止
  登録事業者には、消費者に対して特定架電を用いて営業活動をする際、特定架電をしようとする当該電話番号が電話勧誘拒否登録リストへ登録されているか否かを架電の直前に確認する義務を負わせるべきである。
また、上記のとおり、電話勧誘拒否登録リストに登録した消費者への特定架電は禁止すべきである。
(5)行政規制、刑事罰
  特定メール適正化法にならって、禁止規定を遵守していないと認められる事業者に対する措置命令等の行政処分や報告及び立入検査、行政処分の公表等の権限を所管行政庁に与えるとともに、当該行政処分等に違反した者に対する罰則を定めることにより、実効性を確保すべきである。
  さらに、無登録業者が行う電話勧誘行為に対しては、刑事罰を科すべきである。
  さらに、制度の実効性確保のために独占禁止法と同様、課徴金を課すべきである。
(6)民事効
  被害者の事後的救済に道を開くため、まず、無登録業者の行った電話勧誘行為により行われた契約については、公序良俗違反類型として、「無登録業者の特定架電」に基づく契約を無効とすべきである。金融商品取引法171条の2は、無登録業者が非上場の株券等の売付け等を行った場合にはその売買契約を原則として無効としているが、これは無登録業者による売付け等が公序良俗に反する不当な利益を得る目的を有する蓋然性が高いためである。これと同様に、特定架電事業者の登録制度が存在しているにもかかわらず、あえて登録をせずに特定架電を用いて営業を行う行為は、公序良俗に反する不当な利益を得る目的を有する蓋然性が高いと考えて差し支えないというべきである。
  また、消費者契約法の困惑類型にならって、登録業者の行った「電話勧誘拒否リストへ登録をした電話番号への特定架電」に基づく消費者契約について、消費者に取消権を付与すべきである。消費者契約法4条3項は、退去妨害など消費者の私生活の平穏を害し、消費者を困惑させる態様で勧誘がなされた場合には、消費者の意思決定に瑕疵をもたらすことを考慮した規定である。同様に、消費者が電話勧誘拒否の意思表示をしているにもかかわらず事業者があえて特定架電を用いて勧誘した場合は、消費者の私生活の平穏を害し、消費者を困惑させる態様での勧誘というべきである。
(7)適用除外
  いわゆる「御用聞き」など電話を受けた者があらかじめ特定架電を受けることについて同意する旨を通知している場合を適用除外とすべきである。
  また、不招請電話勧誘の弊害を防止するという法の趣旨を超えて、表現行為等に対する過度に広範な規制とならないよう、公共団体によるもの、組織内部行為、株式会社以外の者が発行する新聞の勧誘行為など、営業活動とはいえない行為は適用除外とすべきである。
(8)特定商取引法との関係
特定商取引法にはすでに、電話勧誘販売に関する規定(同法16条~25条)があることから、同法に不招請電話勧誘規制を盛り込むという考え方もあり得る。しかし、同法は電話による勧誘の具体的内容に対して規制するものであり、架電行為そのものを規制するという不招請電話勧誘規制とは趣旨を異にする。よって、同法とは別に包括的・横断的に「特定架電」を規制する立法が望ましい。

以  上


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